Weniger Druck beim CO₂-Ausstoß: EU kommt der Industrie entgegen
Die EU lockert den CO2-Handel, um Industrie zu entlasten. Reformen betreffen Zertifikate, Gratiszuteilungen und internationale Gutschriften bis 2040.
Dampfende Chemieanlagen in Burghausen bei Sonnenaufgang, im Vordergrund Wohnbebauung. Burghausen in Oberbayern. Die deutsche und europäische Chemieindustrie fordert Erleichterungen beim EU-Emissionshandel. Die Reform, die die EU-Kommission am 17. Juli vorgeschlagen hat, gibt diesen Forderungen nach.
Foto: picture alliance / imageBROKER | Gerhard Nixdorf
Die Europäische Kommission hat heute vorgelegt, wie die CO2-Bepreisung in der Staatengemeinschaft künftig funktionieren soll. Hintergrund für die Reform sind die anhaltend hohen Energiepreise, Konkurrenz aus China und den USA und strenge Klimaschutzvorgaben: Unter allem ächzen manche Industriezweige in Deutschland und Europa, vor allem jene, die sich nur schwer dekarbonisieren lassen, oder sich bisher nicht wirklich darum gekümmert haben.
„Der geopolitische und wirtschaftliche Kontext hat sich jedoch geändert, und die EU-Industrie steht zunehmend unter Druck“, so die EU-Kommission. Betroffene Branchen und Nationen haben daher auf eine Abschwächung des EU-Emissionshandelssystems (EU-ETS) gedrungen. Werksschließungen und Produktionsverlagerungen sollen so vermieden werden. Zudem liegt seit diesem Frühjahr ein neues EU-Klimaziel für 2040 auf dem Tisch. Bis dahin sollen die Treibhausgasemissionen in der EU um 90 % im Vergleich zu 1990 zurückgehen.
Jetzt liegt der Ansatz der EU-Kommission auf dem Tisch. Zentrales Instrument dabei ist der „lineare Reduktionsfaktor“. Der bestimmt, wie rasch die Unternehmen ihre Treibhausgasemissionen senken müssen. Da dieser Faktor in Zukunft abnehmen soll, bleibt den Unternehmen mehr Zeit. Außerdem dürfen sie – in begrenztem Maße – Emissionsminderungen aus Ländern außerhalb der EU, hier anrechnen lassen. Die Reformvorschläge im Einzelnen.
Inhaltsverzeichnis
Was ist das europäische Emissionshandelssystem?
Seit 2005 gibt es das EU-Treibhausgashandelssystem (Emission Trading System, ETS). Sein Ziel: energieintensive Sektoren wie Energiewirtschaft und Industrie (z. B. Stahl, Chemie, Papier, Baustoffe wie Zement) sollen ihre Treibhausgasemissionen senken. Inzwischen kamen Luft- und Seeverkehr hinzu. Ab 2028 kommen auch fossile Brennstoffe wie Benzin und Erdgas hinzu, allerdings in ein eigenes System, das ETS2. Deutschland hat schon heute dafür ein nationales Emissionshandelssystem, was dann mit dem in der EU auf Dauer harmonisiert werden muss.
Laut EU-Kommission seien die Emissionen der erfassten Sektoren um 50 % gesunken – also über 21 Jahre hinweg. Zudem habe es Einnahmen von 270 Mrd. € erzielt. Die seien in Innovationen, industrielle Dekarbonisierung und die Modernisierung der europäischen Energiesysteme geflossen. Nach Angabe des deutschen Energiewirtschaftsverbandes BDEW seien seit 2013 Auktionserlöse von 258 Mrd. € erzielt worden.
Wie funktioniert das Emissionshandelssystem es?
Der Ansatz in jedem Emissionshandelssystem: Es gibt eine begrenzte Menge verfügbarer Emissionen, die jedes Jahr erneut zur Verfügung stehen (Cap & Trade). Um die Emissionen zu senken, wird diese Menge immer weiter verringert – das ist der lineare Reduktionsfaktor, er beträgt aktuell im ETS 4,3 %/a. So sinken perspektivisch und verlässlich die Treibhausgasemissionen.
Damit sich die Unternehmen daran gewöhnen, gab es anfänglich kostenfreie Zuteilungen. Nach und nach wurden die verringert bzw. mit Konditionen versehen. Die Energiewirtschaft zahlt inzwischen für jede einzelnen Tonne an CO2, dort hat der Klimaschutz auch gut funktioniert. In 63 Industriezweigen gibt es immer noch die Möglichkeit kostenfrei eine Zuteilung zu erhalten, allerdings unter Auflagen bzw. nicht pauschal für jede Anlage oder jedes Anlagenteil. Am Markt kostet die Erlaubnis, eine Tonne CO2 zu emittieren, derzeit rund 80 €.
Was ändert die EU-Kommission jetzt im Emissionshandel?
Die Reform hat vier wesentliche Bausteine:
- Die Anzahl verfügbarer Emissionszertifikate soll in Zukunft weniger stark sinken. Bisher gehen sie um 4,3 %/a zurück. Zwischen 2031 bis 2035 sollen es noch 3,7 %/a sein, 2036 bis 2040 dann nur 1,7 %/a. „Die bloße Beibehaltung dieser Quote über 2030 hinaus würde keinen realistischen Zielpfad für den Zeitraum bis 2040 bieten“, so die EU-Kommission. Der Reduktionspfad soll so fließender verlaufen und das System sich an das innereuropäische Klimaschutzniveau für 2040 anpassen.
- Für den Fall, das es trotzdem eng wird mit dem Klimaziel 2040, will die EU-Kommission zwischen 2036 und 2040 hochwertige internationale Klimaschutzgutschriften im Umfang von bis zu 2 % zulassen. So sollen Emissionsminderungsprojekte außerhalb der EU finanziert und zusätzliche Spielräume für die erfassten Unternehmen geschaffen werden. „Eine direkte Anrechenbarkeit würde erhebliche Risiken für die Umweltintegrität und Steuerungswirkung des Systems schaffen“, hatte im Vorfeld die Öko-Institut-Expertin Johanna Cludius gegenüber dem Science Media Center betont. Diese könnte zusätzliche, politisch und qualitativ schwer kontrollierbare Mengen in den Markt bringen. „Hinzu kommen bekannte Risiken bei Zusätzlichkeit, Verlässlichkeit, Dauerhaftigkeit und Governance internationaler Gutschriften.“
- Zudem will die Kommission kostenlose Zuteilungen über 2030 hinaus verlängern, gleichzetig will sie dies aber stärker an Investitionen in die Dekarbonisierung europäischer Produktionsstandorte knüpfen. Laut Ulrich Wagner, Professor für Quantitative Ökonomik an der Universität Mannheim, seien allein 2025 Zertifikate im Wert von etwa 40 Mrd. € kostenlos ausgegeben worden. Wagner schlägt vor, die Entlastung künftig auf den Teil der Produktion zu beschränken, der in Länder außerhalb Europas exportiert wird. Grischa Perino, Professor für ökologische Ökonomie an der Universität Hamburg, sprach sich im Vorfeld dafür aus, kostenlose Zertifikate an Investitionen in klimaneutrale Produktionsverfahren zu knüpfen. „Wer mehr in Dekarbonisierung investiert, soll belohnt werden“, erklärt Perino.
- Die EU-Kommission will dauerhafte CO₂-Entnahmen in das System integrieren. „Die Integration von 250 Mio. t hochwertiger dauerhafter CO2-Entnahmen im Inland in das EHS wird der EU-Industrie mehr Raum zum Atmen geben und den Markt für den Abbau ankurbeln“, schreibt die EU-Kommission. PIK-Direkktor Ottmar Edenhofer meint, der Vorstoß sei ein „wichtiger Schritt“. Diese schaffe „erstmals einen glaubwürdigen und langfristigen Investitionsrahmen für CO₂-Entnahmetechnologien in Europa“. Perino sieht in einer frühzeitigen rechtlichen Regelung einen möglichen Investitionsanreiz. Allerdings müssten die entnommenen und gespeicherten Mengen wissenschaftlich überprüfbar sein. Johanna Cludius erwartet nicht, dass der Preis im Emissionshandel allein ausreichen wird, um solche Verfahren wirtschaftlich zu machen. Wegen der hohen Kosten brauche es zusätzliche Förder- und Finanzierungsinstrumente.
Welche Sektoren zusätzlich betroffen sein sollen
Laut deutsche Presseagentur will die EU-Kommission auch Müllverbrennungsanlagen in das System einbeziehen. Zudem sollen mehr Vorgaben für den Flug- und Seeverkehr gelten. Laut EU-Kommssion sollen so Umgehungsmöglichkeiten begrenzt, einheitlichere Wettbewerbsbedingungen geschaffen und internationale Entwicklungen berücksichtigt werden.
Konkret erweitert die Reform den Anwendungsbereich des ETS auf Flüge, die in die Nachbarschaft der Union abfliegen. „Der Anwendungsbereich wird auf alle Flüge ausgeweitet, die von einem Flughafen im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) starten und in Drittländern landen, die nicht weiter als 5000 km vom größten Flugplatz im geografischen Zentrum der Union entfernt sind“, so die EU-Kommission.
Im Schifffahrtsbereich will das reformierte EU-ETS den Seeverkehr stärken, um die Dekarbonisierung des Sektors zu beschleunigen und gleichzeitig sicherzustellen, dass er an die internationalen Entwicklungen angepasst bleibt. „Der Anwendungsbereich des ETS wird auf mehrere Arten kleinerer Schiffe ausgeweitet, indem der Schwellenwert von 5000 BRZ auf 400 BRZ gesenkt wird, was die Wirksamkeit des EU-ETS und gleiche Wettbewerbsbedingungen für Schiffskategorien verbessern wird“, heißt es seitens der EU-Kommission. Mit dem heutigen Vorschlag würden auch die Anreize für den Einsatz nachhaltiger Kraftstoffe, sauberer Antriebstechnologien und Wasserstoff gestärkt.
Kritik an der Reform
„Die Kommission reagiert mit ihrem Vorschlag auf die veränderte wirtschaftliche und geopolitische Weltlage. Europas Industrie braucht mehr Flexibilität beim Klimaschutz – aber ebenso einen verlässlichen Rahmen, der Investitionen fördert und Vorreiter nicht benachteiligt“, so Ottmar Edenhofer, direktor des Potsda,m-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK). „Die zusätzlichen Spielräume ändern nichts am klimapolitischen Gesamtkurs der EU. Vielmehr schafft die Reform Klarheit darüber, welchen Beitrag der Emissionshandel zum Klimaziel 2040 leisten soll.”
Es lag ein Plan auf dem Tisch, nachdem bereits 2039 null Emissionen erreicht sein müssten. Dabei hat die EU die Senkung um 90 % bis 2040 beschlossen. Da wäre das ETS also ehrgeiziger gewesen als die offiziellen EU-Klimavorgaben. Der Europaabgeordnete Peter Liese (EVP), der bereits die vorherige ETS-Reform verhandelt hatte, hielt diesen Zeitplan für mehrere Branchen bereits im Vorfeld der heuitoigen Vorstellung für nicht erreichbar. „Emissionsfreiheit bis 2039 ist für Stahl- und Zementwerke, die chemische Industrie – und insbesondere für den Luftverkehr – absolut unrealistisch“, sagte Liese dem Nachrichtenportal Euractiv.
„Mehr Zertifikate lösen Europas strukturelle Wettbewerbsprobleme kaum, können aber Investitionsanreize und die Glaubwürdigkeit des CO₂-Preises schwächen“, komentierte Sebastian Rausch, Professor an der Universität Heidelberg und Leiter des ZEW-Forschungsbereichs „Umwelt- und Klimaökonomik“. Blieben die EU-Klimaziele unverändert, so Rausch, „müssen die zusätzlichen ETS-Emissionen durch stärkere Minderungen in anderen Sektoren, zusätzliche CO₂-Senken oder internationale Gutschriften ausgeglichen werden“. Sprich: Die Zeche zahlt jemand anders, nur wer, ist noch unklar.
BDEW-Hauptgeschäftsführerin Kerstin Andreae fordert vor allem ein verlässliches Preissignal. „Die angekündigte Reform muss den EU-Emissionshandel zukunftsfest machen, ohne seine Kernfunktion zu schwächen: einen verlässlichen und wirksamen CO₂-Preis“, erklärt sie im Vorfeld. Unternehmen hätten auf Grundlage des bisherigen Systems in Dekarbonisierung investiert. Bei der Reform müssten deshalb neben der industriellen Wettbewerbsfähigkeit auch Marktstabilität und Planungssicherheit berücksichtigt werden.
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