CO2-Handel: Warum die Schlacht um den Klimaschutz erst jetzt richtig losgeht
Der CO2-Handel der EU steht vor einer Reform: Warum der Streit um Klimaziele, Industrieinteressen und Wettbewerb jetzt eskaliert und was auf dem Spiel steht.
Blick in die Mischanlage auf dem Gelände das Zementwerk der Cemex AG. Die Zementherstellung gehört zu den CO2-internsiven Industrieprozessen, sie müssen daher am EU-Emissionshandel teilnehmen. Der steht jetzt vor einer Reform, die sehr umstritten ist.
Foto: picture alliance/dpa | Michael Kappeler
Ja, die EU-Kommission will den CO2-Handel abschwächen. Kurzfassung: Die Treibhausgasemissionen in der EU sollen bis 2040 zwar die Klimaschutzziele erfüllen, aber es soll weniger rasch nach unten gehen. Mein Kollege Ralph H. Ahrens von der energie + umwelt hat mal aus Sicht der Umwelt- und Chemieindustrie erklärt, warum das Sinn macht: Weniger Druck, gleiches Klimaziel? Was die EU beim Emissionshandel plant. Das klingt ganz nachvollziehbar.
Einerseits. Andererseits stellt sich die Frage: Warum nur? Der CO2-Handel, er funktioniert doch. Preise bei über 80 €/t erzeugen eine Lenkungswirkung in Richtung Klimaschutz. Ob das European Trading System (ETS) die jemals erreichen kann, daran ist seit Anbeginn gezweifelt und lange gestritten worden. Für die Energiewirtschaft in Deutschland ist das ETS längst eine Art Controller, mit dem man längst per Du ist. Ein langer Blick zurück erklärt,
- worüber die Protagonisten heute streiten,
- warum sie seit gut 30 Jahren immer noch über die selben Dinge streiten, und
- warum der Ansatz der EU-Kommission Sinn machen könnte.
- warum China gewinnt, wenn die EU beim Klimaschutz schwächelt
Inhaltsverzeichnis
- Was die Gründe für die Konflikte beim EU-CO2-Handel sind
- Warum der CO2-Handel der EU nicht aus der Schusslinie kommt
- Warum die EU-Vorlage zum CO2-Handel trotz aller Kritik eine gute Arbeitgrundlage sein kann
- China Paroli bieten, oder warum es keine gute Idee ist, den CO2-Handel in der EU zu schwächen
Was die Gründe für die Konflikte beim EU-CO2-Handel sind
Den ETS gibt es seit 2005. Grundlage ist die Emissionshandelsrichtlinie von 2003, kurz EHS-Richtlinie. Warum also ausgerechnet jetzt ein Reformentwurf? Das hat schlicht und einfach damit zu tun, dass die EHS-Richtlinie vorsieht, über die Regelung Bericht zu erstatten und einen Legislativvorschlag zur Überarbeitung vozulegen. Prinzipiell ist das eine gute Sache.
Es gibt drei wesentliche Gründe für, warum es an diesem Punkt zu Konflikten kommt:
- Technisch: Es gibt Branchen, die allein technisch nur schwer zu dekarbonisieren sind, zum Beispiel die Ziegelherstellung. Während ein Stromerzeuger inzwischen wirtschaftlich von Kohle auf Wind und Solar umstellen kann, geht das hier nicht. Hier bleibt nur CCS. Und das hat zum Beispiel in Deutschland lange gebraucht, um als Option überhaupt erst gesetzlich möglich zu sein.
- Branchenspezifisch: Die Energiewirtschaft hat heute quasi einen Gewöhnungsvorteil. Während anfangs alle Branchen alle Zertifikate kostenlos erhielten (2005 bis 2008 und 2008 bis 2013), müssen seitdem die Stromerzeuger in Europa in die Tasche greifen und ihre Emissionsberechtigungen vollständig ersteigern. Industrie und Wärmeproduzenten erhalten weiterhin kostenlose Zuteilungen, allerdings eventuell vermindert. Denn diese kostenlose Zuteilung orientiert sich an Benchmarks: Die Besten in der Branche setzen die Maßstäbe – wer mehr emittiert, muss zahlen. Industrie und Wärmeerzeuger wurden also bisher schon geschont. Weil aber wirtschaftlich manche Branche im globalen Wettbewerb mit dem Rücken zur Wand steht, ist der Ruf nach einer Entlastung groß. Heißt: Diese Unternehmen wollen auf jeden Fall weniger für CO2-Zertifikate zahlen, am liebsten gar nichts mehr.
- National: In allen Bereichen gab es in Sachen Klimaschutz in der EU aus verschiedenen Gründen engagiertere Nationen und weniger engagierte. Beispiel: Während in Deutschland heute über die Hälfte des Stroms Ökostrom ist, kommt bei unseren polnischen Nachbarn mehr als jede zweite Kilowattstunde aus Stein- und Braunkohlekraftwerken. Das führt zu unterscheidlichen Interessenlagen.
In diesem Frühjahr hat die EU ein Klimazwischenziel für 2040 beschlossen. Die Treibhausgasemissionen sollen 2040 um 90 % gegenüber dem Stand von 1990 gesunken sein. Der in der EHS-Richtlinie vereinbarte Bericht ist also DIE Gelegenheit, um auch angesichts dessen alles erneut auf den Prüfstand zu stellen. Wir beobachten demnach einen Übergang. Ob es wirklich so kommt, wie Brüssel es vorschlägt, ist also noch nicht ausgemacht.
Warum der CO2-Handel der EU nicht aus der Schusslinie kommt
Zur Erinnerung: Die EU ist der einzige große Wirtschaftsraum weltweit, in dem es übergreifend einen Emissionshandel gibt. Und von Anbeginn existiert ein Damoklesschwert, das über ihm schwebt: das Carbon Leakage. Für Unternehmen sind CO2-Zertifikate, die sie wirklich kaufen müssen, einfach nur „Kosten“. Kosten, die Konkurrenten in anderen Ländern nicht haben, weil es dort keinen übergreifenden CO2-Handel gibt. Die stärkste Konsequenz daraus ist, dass Hersteller ihre Produktion zur Kostensenkung aus Europa in diese Länder verlagern oder die ausländische Konkurrenz sie generell existenzbedrohend aus dem Markt drängt.
Die Konflikte, die derzeit auftauchen, sind damit so alt wie der Emissionshandel in der EU. „Richtig ausgestaltet wäre der Emissionshandel mit seinem marktwirtschaftlichen Prinzip das zentrale Klimaschutzinstrument in Europa „, sagt bereits 2006 Regine Günther, damals Leiterin des Bereichs Energiepolitik beim WWF, unserem Autoren Jan Ritterbach. „Leider führt die miserable Umsetzung den Grundgedanken des Emissionshandel ad absurdum.“ Aus Sicht des Klimaschutzes sollten möglichst viele Schlupflöcher gestopft werden, um Dekarbonisierung – das Wort war damals überhaupt nicht gängig – auf die Straße zu bringen.
„In jetziger Form ist der Emissionshandel eine Zumutung“, sagte damals Michael Basten, der seinerzeitige Geschäftsführer des Bundesverbandes der Deutschen Zementindustrie (BDZ). Heute kritisiert BASF-Chef Markus Kamieth, der auch Präsident des europäischen Chemieverbands CEFIC ist, der CO2-Handel in seiner aktuellen Form verleite Unternehmen dazu, Produktion in Europa stillzulegen. „Der Emissionshandel hilft dem Planeten nicht, aber verursacht wirtschaftlichen Schaden“, sagte er laut dpa.
Warum die EU-Vorlage zum CO2-Handel trotz aller Kritik eine gute Arbeitgrundlage sein kann
Dementsprechend sind also mit dem Vorschlag der EU-Kommission alle irgendwie nicht so recht zufrieden. Die Umweltschützer nicht, weil die Rate, mit der die CO2-Emissionen abnehmen soll, der „lineare Reduktionsfaktor“, sinken soll. Die Industrie aber auch nicht, weil klar ist – die Klimaziele sollen erreicht werden. Die Emittenten müssen runter mit den Emissionen. Früher oder später. Die einen fürchten das Ende des CO2-Handels, die anderen hofften vergebens darauf, diese unliebsame Geißel endlich abräumen zu können oder dauerhaft subventioniert zu werden.
„A good compromise is one where everybody is more or less equally unhappy.“
Henry Kissinger, ehemaliger US-Außenminister
Vielleicht ist die Kritik von allen Seiten kein schlechtes Omen. Erinnert die Lage doch an einen Satz, der Herny Kissinger zugeschrieben wird: „A good compromise is one where everybody is more or less equally unhappy.“ Ins Deutsche übertragen: „Einen guten Kompromiss erkennt man daran, dass alle mehr oder weniger gleich unglücklich mit ihm sind“. Hinzu kommt, dass es erstaunlich ist, wie sachlich und differenziert Expertinnen und Experten auf die Vorschläge von EU-Klimaschutzkommissar Wopke Hoekstra reagieren. :
- Ottmar Edenhofer, Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforscher (PIK). Als Ökonom ist Edenhofer ausgewiesener Experte und Fan des CO2-Handels. Er sieht durchaus einen guten kompromiss in reichweite: „Europas Industrie braucht mehr Flexibilität beim Klimaschutz – aber ebenso einen verlässlichen Rahmen, der Investitionen fördert und Vorreiter nicht benachteiligt. Die zusätzlichen Spielräume ändern nichts am klimapolitischen Gesamtkurs der EU. Vielmehr schafft die Reform Klarheit darüber, welchen Beitrag der Emissionshandel zum Klimaziel 2040 leisten soll.”
- Sonja Peterson, wissenschaftliche Mitarbeiterin Forschungsgruppe „Global Commons und Klimapolitik“ am Institut für weltwirtschaft (IfW): „Im jetzigen internationalen Umfeld die Transformation der europäischen Industrie stärker zu unterstützen, ist gerechtfertigt. Die Abschwächung des linearen Reduktionsfaktors mag in Einklang mit den Zielen für 2040 stehen, dennoch kann sie als Signal verstanden werden, dass im Zweifel und wenn die Industrie nur laut genug schreit, Emissionsreduktionsziele abgeschwächt werden. Die allseits beschworene Investitionssicherheit sieht anders aus“.
- Sebastian Rausch, Leiter des Forschungsbereichs Umwelt- und Klimaökonomik am Leibniz-zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW): „Der Industrie verschafft die Reform kurzfristig Entlastung, dauerhaft wettbewerbsfähiger wird sie dadurch jedoch kaum. Dafür braucht es vor allem bezahlbaren CO2-armen Strom, Netze sowie Wasserstoff- und CO2-Infrastruktur. Befristete kostenlose Zuteilungen können wegen der Belastung europäischer Exporte vertretbar sein, sollten aber konsequent an überprüfbare Transformationsinvestitionen in Europa gebunden werden.“
- Johanna Cludius, Energie- und Klimaschutzexpertin am Öko-Institut: „Die Reform der Marktstabilitätsreserve geht in die richtige Richtung. Die geplante frühe Absenkung des linearen Reduktionsfaktors birgt jedoch das Risiko, dass deutlich mehr Emissionszertifikate in den Markt gelangen. Das schwächt das CO2-Preissignal und die Investitionssicherheit für den Klimaschutz“.
China Paroli bieten, oder warum es keine gute Idee ist, den CO2-Handel in der EU zu schwächen
Es gibt zwei wesentliche Gründe, warum es keine gute Idee wäre, die kostenlose Zuteilung von Zertifikate als Dauerberuhigungspille für global im Wettbewerb stehende Unternehmen zu verstehen. Aus Gründen des Klimaschutzes wie der Wettbewerbsfähigkeit.
- Die wirtschaftlichen Schäden durch den Klimawandel steigen. So hat das Handelsblatt sich durch Prognis die aktuellen Zahlen zur Hitzewelle im Juni mal ausrechnen lassen. Diese habe einen wirtschaftlichen Schaden von 6,3 Mrd. € zur Folge gehabt. Zusätzlich zu den knapp 5000 Hitzetoten, die laut Robert-Koch-Institut innerhalb von nur zwei Wochen zu beklagen waren.
- China wartet nicht. Mit dem neuen Fünfjahresplan geht das Land genau in die Richtung, die manche Unternehmen der EU wegen der Konkurrenz aus China nicht gehen wollen. So sagte Linda Kalcher von der Brüsseler Denkfabrik Strategic Perspectives der dpa: „Der ETS-Vorschlag ist ein Trojanisches Pferd: Er sieht aus wie ein Geschenk für Unternehmen, um ihre Emissionsreduktionen hinauszuzögern. In Wirklichkeit verschafft er aber einen Wettbewerbsnachteil gegenüber chinesischen Unternehmen, die in der Zeit ihre Anteile an sauberen Märkten erhöhen.“
Als die EU 2005 das ETS einführte, gab es noch keine chinesische Industriestrategie, die systematisch sämtliche Dekarbonisierungstechnologien zu besetzen trachtet. Vielmehr setzte die EU damals Impulse, die Beijing durchaus ernst nahm. Der neue Fünfjahresplan (2026 bis 2030) zeigt auf, dass China inzwischen konsequent den Dekarbonisierungspfad aus den Bereich Energiewirtschaft und Mobilität in die Industrie tragen will.
Um Dekarbonisierung wird die Industrie in Deutschland und der EU nicht herumkommen. Das ökonomisch anbzubilden, dafür ist der CO2-Handel immer noch das geeignete Instrument. Das zeigen die letzten über 20 Jahre.
Und China: Dort soll der nationale CO2-Handel vom Stromsektor auf andere Sektoren ausgedehnt werden. Bis 2027 soll ein System mit einer absoluten Obergrenze für Emissionen etabliert werden. „China verlagert seinen Schwerpunkt von der Steuerung des Energieverbrauchs und der Energieintensität hin zur Steuerung der CO2-Emissionsintensität und der Gesamtmenge an CO2-Emissionen“, schreibt der britische Ökologie-Thinktank „The ESG Institute“. Die klimabezogenen Ziele bestünden darin, den Höhepunkt der CO2-Emissionen planmäßig zu erreichen, die CO2-Emissionen pro BIP-Einheit bis 2030 um 17 % zu senken und ein sauberes, kohlenstoffarmes, sicheres und effizientes neues Energiesystem aufzubauen.
Wenn die EU Dekabonisierungsstrateigen und -technologien nicht selbst konsequent entwickelt und ausrollt, bevor von China aus neue Überproduktionen den Weltmarkt fluten, wird sie sie absehbar nur noch in China kaufen können. Von daher wird um einen Kompromiss gerungen werden müssen. Dessen Ergebnisse müssen sowohl klimapolitisch wie ökonomisch tragfähig und langfristig verbindlich sein. Nur dann haben Klimapolitik wie Industriepolitik gleichermaßen eine Chance – und die EU eine im globalen Wettbewerb. Eine erneute Grundsatzdebatte alle paar Jahre wäre Gift.
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