ETS 2: Warum der neue EU-Emissionshandel in der Klemme steckt

Das ETS 2 (Emission Trading System 2) ist als weiteres zentrales Klimaschutzinstrument der EU für Gebäude und Verkehr vorgesehen. Es soll laut EU-Kommission ab 2027 Zertifikate für rund 1 Mrd. t CO2 geben. Doch nachdem sich insbesondere osteuropäische EU-Staaten aufgrund möglicherweise stark steigender Energiepreise besorgt gezeigt hatten, plant die EU-Kommission eine Reform. Sie will riesige Preissprünge beim Tanken und Heizen ab 2027 verhindern. Klimakommissar Wopke Hoekstra skizzierte daher kürzlich verschiedene Reformpläne, ein formeller Vorschlag soll zeitnah vorgestellt werden. Demnach sollen schon vor Beginn des Emissionshandels Gelder zur Verfügung gestellt werden, um die Bevölkerung zu entlasten.

Zudem sollen bei hohen Zertifikatspreisen mehr zusätzliche Emissionszertifikate in den Markt gegeben werden: „Wenn die Marktpreise 45 € überschreiten, wird ein „Top-up“-Mechanismus ausgelöst, der das Volumen der freizugebenden Zertifikate verdoppelt“, so der Niederländer. Darüber hinaus sollen alle Zertifikate, die bis Ende 2030 nicht freigegeben wurden, in einer Reserve behalten werden. Eigentlich soll das System 2030 auslaufen. Dies bezieht sich auf die sogenannte Marktstabilitätsreserve des ETS. Das ist ein Topf, der mit zusätzlichen Zertifikaten gefüllt ist. Aus ihm können dann entweder Zertifikate in den Markt hineingegeben oder auch herausgeholt werden. Damit soll der Preis stabilisiert werden bzw verringert werden, wenn er bestimmte Grenzwerte überschreitet. Ob die 45 € jedoch als Grenze wirklich kommen, steht noch nicht fest.

ETS 2, der neue EU-Emissionshandel für Gebäude und Verkehr ab 2027

Der Emissionshandel der EU, kurz ETS (Emission Trading System), hat sich bislang im Energiewirtschafts- und Industriesektor als zuverlässiges und handhabbares Instrument erwiesen, um die Emissionen von Treibhausgasen zu begrenzen und zu senken. Mit dem ETS 2 für Gebäude und Verkehr aber werden nicht nur Unternehmen, sondern wir alle zu tun haben. Das ist in Deutschland nicht neu, hier ist seit 2021 das nationale Brennstoffemissionshandelsgesetz in Kraft, wohl aber in den anderen EU-Mitgliedstaaten.

Fehler aus dem ETS, wie die Ausgabe kostenloser Zertifikate, sollen im ETS 2 vermieden werden. Die erzielten Erlöse müssen vollständig für gegebenenfalls sozial flankierte Klimaschutzmaßnahmen verwendet werden, zum Teil über einen neu eingerichteten Klimasozialfonds und zum Teil direkt durch die Mitgliedstaaten. Das ETS 2 wurde Ende 2022 verabschiedet. Dass es 2027 starten soll, steht schon länger fest. Dennoch gibt es jetzt Reformvorschläge, die vor allem davon getragen sind, welcher sozialer Sprengstoff in einer erheblichen Verteuerung der Energiepreise für ärmere EU-Haushalte liegt.

Warum das ETS 2 heftig diskutiert wird

Sagen wir so: Dadurch, dass das ETS 2 sich nicht nur auf Unternehmen bezieht, sondern auch auf Privatpersonen, lassen sich die Erfahrungen aus dem bisherigen EU-ETS nicht so ohne Weiteres übertragen. Bisher liegen Erfahrung mit einem Emissionshandel im Transport- und im Wärmesektor allein aus Deutschland vor. Dort gilt seit 2021 das Brennstoffemissionshandelsgesetz, der CO2-Preis liegt derzeit bei 55 €/t. Schweden z. B. lenkt seine nationalen Treibhausgasemissionen in diese Sektoren über eine CO₂-Steuer.

„Wir und viele Ökonominnen haben versucht abzuschätzen, welche Auswirkungen jetzt der Emissionshandel zwei haben wird und wie hoch insbesondere die CO2-Preise dort liegen werden. Das ist naturgemäß sehr unsicher“, erläutert Sonja Peterson, wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Forschungsgruppe „Global Commons und Klimapolitik“ am Institut für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel und Honorarprofessorin an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. „Wir haben keine Erfahrung mit einem Emissionshandel im Transport- und Wärmesektor. Aber man kann natürlich Schätzungen vornehmen und die gehen sehr weit auseinander“, sagte sie im Rahmen einer Expertenrunde des Science Media Center.

Peterson betont, dass wir „angesichts dessen, dass wir hier jetzt eben nicht Firmen regulieren, sondern Menschen“, auch andere Maßnahmen brauchen als nur den reinen Emissionshandel. „Aber ich finde, wir sollten schon nach wie vor das Ziel verfolgen, mittelfristig zu einem System zu kommen, in dem sehr stark auch auf den Emissionshandel gesetzt wird.“ Es sei wichtig, das ETS 2 überhaupt erst einmal einzuführen. Sie verglich dies mit dem etablierten ETS, mit dem man auch erst Erfahrungen sammelte und das System dann nach und nach reformierte.

Warum es das ETS 2 zum Start schwerer hat als der bisherige EU-Emissionshandel

Laut Karsten Neuhoff, Leiter der Abteilung Klimapolitik am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin, hatte es das alte ETS viel einfacher als das neue ETS2. Der bisherige EU-Emissionshandel bezog sich anfangs allein auf den Stromsektor, für den es bereits früher klare EU-Ziele wie das Ausbauziel für erneuerbare Energien bis 2020 gab. Der Emissionshandel diente dann als Absicherungselement dazu.

Ziele und Steuerung sind beim ETS2 längst nichts so klar. Es gibt übergeordnete Klima- und Ausbauziele, aber die Umsetzung liegt auf nationaler Ebene. Die Steuerung über das ETS2 ist schwieriger, weil die Verteilungsaspekte komplexer sind – vor allem eine sozial gerechte Verteilung der Lasten. „Wir müssen sicherstellen, dass die Vorteile für die Menschen letztendlich auch ankommen bei den Menschen.“

Warum das ETS 2 so wichtig für die EU ist

„Es gibt eigentlich nur zwei wirklich scharfe Schwerter der europäischen Klimapolitik, und das sind die Flottenstandards und der Emissionshandel“, so Matthias Kalkuhl, Professor für Klimawandel, Entwicklung und Wirtschaftswachstum an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam. Nur diese beiden wirkten wirklich auf europäischer Ebene, denn letztlich komme kein Mitgliedsstaat um diese beiden Mechanismen herumkommt.

„Und wenn jetzt der ETS 2 aufgeschoben wird oder gar abgeblasen wird, dann steht die EU eigentlich nur noch mit mit einem Schwert da. Das sind die Flottenstandards im Verkehrssektor, die natürlich auch gerade aufgeweicht werden.“ Um Klimaschutz im Gebäudesektor umsetzen zu können, braucht die EU-Kommission das ETS, denn „im Gebäudesektor hat die EU letztlich keine Handhabe und keine starke Durchgriffsrechte auf die Mitgliedstaaten“, so Kalkuhl.

Wie sich soziale Ungerechtigkeit beim ETS vermeiden ließe

Wenn ein Emissionshandelssystem wie das ETS 2 Benzin und Heizenergie auf einen Schlag teurer macht, belastet dies vor allem die ärmeren Haushalte in der EU am meisten. Betroffen hiervon sind vor allem EU-Mitgliedstaaten in Osteuropa. Die Frage ist also: Wie lässt sich das ETS 2 durch flankierende Maßnahmen im Gebäudesektor (zum Beispiel Sanierungen) ergänzen, um die sozialen Auswirkungen hoher Preise abzupuffern und somit die Akzeptanz zu erhöhen.

„Wir haben in der Gaswärmekrise gesehen, wie sehr Haushalte, gerade ärmere Haushalte, betroffen sind von den Kostenanstiegen bei fossilen Brennstoffen. Deswegen muss es ein zentrales politisches Ziel sein, Gebäude besser wärmezudämmen, gerade die schlechtest gedämmten Gebäude“, betonte Neuhoff. Ärmere Menschen wohnten eher in schlecht gedämmten Gebäuden und zahlten daher heute schon im Vergleich relativ hohe Heizkosten. Diese Gebäude müssten daher „jetzt auch sehr schnell saniert werden“, dazu hätten sich die EU-Mitgliedstaaten verpflichtet.

Ein Klimageld als Pro-Kopf-Pauschale würde diesen ärmsten Menschen vergleichsweise nicht so viel bringen, betonte Neuhoff. „Das Klimageld ist in dem Moment, in dem wir die Unterschiede innerhalb der Einkommenssegmente anschauen, nicht mehr richtig gut geeignet, die Kostenanstiege aufzufangen“, sagte er. „Dann bekommen viele andere Menschen viel mehr Geld, als sie eigentlich brauchen, wenn sie in gut gedämmten Wohnungen sind“, sagte er mit Bezug auf eine pauschale Zuteilung. Ein Pro-Kopf-Klimageld werde einfach der Heterogenität der Belastung nicht gerecht.