– ein Erfahrungsbericht über die Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie 2002/49/EG 01.06.2019, 00:00 Uhr

Umgebungslärmrichtlinie in Schleswig-Holstein

Die dritte Runde der Umgebungslärmrichtlinie 2002/49/EG [1] wird mit der Lärmkartierung 2017 und der aktuellen, in Schleswig-Holstein (SH) noch nicht vollständig abgeschlossenen Aufstellung der Lärmaktionspläne umgesetzt. Die Zuständigkeit für die Ausarbeitung der Lärmkarten und für die Aufstellung der Aktionspläne liegt in SH gemäß § 47 e Bundes-Immissionsschutzgesetz [2] bei den Gemeinden. Dem Land obliegt die Berichterstattung an die Bundesregierung.

Panthermedia/kyolshin

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Die kleinräumigen Strukturen in SH mit ca. 2,9 Mio. Einwohnern in 1.100 Gemeinden erfordern eine andere Herangehensweise als in Ländern wie z. B. Nordrhein-Westfalen mit ca. 400 Gemeinden bei ca. 18 Mio. Einwohnern [3]. In SH sind in ca. 450 Gemeinden Belastungen durch Umgebungslärm in Lärmkarten dargestellt. Eine Ausarbeitung der Lärmkarten durch jede Gemeinde ist bei der Vielzahl der überwiegend kleinen Gemeinden wirtschaftlich nicht darstellbar. Die Landesregierung hat im Jahr 2006 für die erste Stufe der Umgebungslärmrichtlinie entschieden, die Gemeinden bei der Ausarbeitung der Lärmkarten und auch bei der Aktionsplanung zu unterstützen. Gleiches gilt für die zweite Stufe 2012/2013 und die dritte Runde 2017/2018.

Zur Unterstützung der Gemeinden wurden in den drei Runden vom Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) jeweils über drei Jahre laufende Projekte unter Federführung des Landesamtes für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (LLUR) eingerichtet. In die Projektgruppe haben der Schleswig-Holsteinische Gemeindetag (SHGT), der Städteverband des Landes Schleswig-Holstein, das MELUND, das Landesamt für Vermessung und Geoinformation (LVermGeo) und der Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr (LBV.SH) Mitglieder entsandt. Von besonderer Bedeutung ist zum einen die konstruktive Mitwirkung der kommunalen Landesverbände in der Projektgruppe, da so die Belange der Städte und Gemeinden umfassend formuliert wurden und einfließen konnten, und zum anderen die Zuweisung fester Stellenkontingente aus dem LBV.SH und dem LVermGeo. Beides trug zum Erfolg der Projekte bei.

In der erste Stufe wurden im Projekt einige Hilfsmittel für die Gemeinden erarbeitet, wie ein Leitfaden für die Aufstellung von Aktionsplänen [4], eine Wanderausstellung für Veranstaltungen zur Mitwirkung der Öffentlichkeit, Flyer, Formblätter und die Internetseite des Lärmatlas www.laerm.schlewig-holstein.de, auf der vorgenannte Unterlagen einzusehen sind. Auch wurden für die Lärmaktionsplanung relevante Planungen anderer Planungsträger im Jahr 2008 zusammengestellt.

Die Kommunikation mit den Gemeinden erfolgte in den drei Runden insbesondere über Infobriefe, die per E-Mail an ca. 250 von den Gemeinden benannte Ansprechpartner der Amtsverwaltungen übermittelt wurden, und eine Vielzahl von Beratungen über Telefon oder E-Mail sowie mittels einzelner Termine vor Ort z. B. in den Gemeindevertretungen.

Wesentliche Elemente der Unterstützung der Gemeinden waren Veranstaltungen und Workshops zur Aktionsplanung mit regionalem oder fachlichem Schwerpunkt. Nach zwölf Veranstaltungen in der ersten Stufe konnte der Aufwand auf fünf Veranstaltungen in der dritten Runde vermindert werden.

Ballungsräume

Die verkehrlichen, baulichen und funktionalen Zusammenhänge der Zentralorte Hamburg, Kiel und Lübeck mit ihren Nachbargemeinden bedürfen gerade in diesen Ballungsräumen der Kooperation benachbarter Gemeinden. Insbesondere, wenn die in Anhang V der Richtlinie benannten Maßnahmen der Raumordnung in die Lärmaktionsplanung einbezogen werden sollen, ist ein gemeindeübergreifender Ansatz hilfreich.

Bei der Festlegung der Ballungsräume im Jahr 2005 hat sich SH an den Ballungsräumen orientiert, die zur Umsetzung der EU-Richtlinien zur Luftqualität festgelegt wurden. Dem in Artikel 3 k der Richtlinie 2002/49/EG geforderten städtischen Charakter eines Gebietes wurde Rechnung getragen, indem die Abgrenzung der Siedlungsachsen in der Regionalplanung einbezogen wurde, innerhalb derer die Bevölkerungsdichte über 1.000 Einwohnerinnen und Einwohner pro Quadratkilometer liegt.

Die Zusammenarbeit der Gemeinden im Ballungsraum hat sich aus Wahrnehmung des Landes in den Ballungsräumen Hamburg und Lübeck im Wesentlichen auf eine formelle Beteiligung beschränkt. Im Ballungsraum Kiel werden die Lärmkarten zentral für alle dem Ballungsraum zugehörige Gemeinden von der Landeshauptstadt Kiel ausgearbeitet und in den Gemeinden vorgestellt. Kiel berät und unterstützt nach Möglichkeit darüber hinaus die Randgemeinden bei der Lärmaktionsplanung. Die Koopera­tion im Ballungsraum Kiel soll aus Sicht der Gemeinden fortgeführt werden.

Nicht auszuschließen ist, dass seitens der EU-Kommission eine Konkretisierung der Definition für Ballungsräume in der Umgebungslärmrichtlinie beabsichtigt ist und die hiesige Rechtsauffassung ggf. zu prüfen sein wird [5].

2 Ausarbeitung der Lärmkarten

Das LLUR hat in den ersten beiden Stufen die Lärmkarten für Gemeinden mit weniger als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern auf Kosten des Landes ausarbeiten lassen. Größere Gemeinden konnten gegen Kostenerstattung an der Kartierung des Landes teilnehmen. Von den 21 Städten mit mehr als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern haben annähernd die Hälfte an den Kartierungen des Landes teilgenommen und ihre Kosten erheblich vermindert. Andere Städte haben sich entschieden, eine Kartierung über den gesetzlich geforderten Mindestumfang hinaus durchzuführen und diese selber durchzuführen bzw. zu beauftragen.

Die folgenden Ausführungen zur Lärmkartierung konzentrieren sich auf den Straßenverkehrslärm als maßgebliche Lärmquelle, da Umgebungslärm der Flughäfen, Industrie- und Gewerbegelände sowie der nicht bundeseigenen Eisenbahnstrecken nur für knapp ca. 4 % der belasteten Menschen in SH relevant sind.

2.1 Datengrundlagen

Die Berechnung der Lärmkarten erfolgt in SH grundsätzlich durch Ingenieurbüros im Auftrag des LLUR, insbesondere auf folgenden Datengrundlagen für den Straßenverkehr:

  • DGM1 als Geländemodell der Landesvermessung
  • LoD1 als Gebäudemodell der Landesvermessung
  • Einwohnerdaten aus einer Spiegeldatenbank der Einwohnermeldeämter
  • Verkehrszahlen der Bundesanstalt für Straßenverkehr (BAST) und der Gemeinden
  • Straßenoberflächen vom LBV.SH
  • Geschwindigkeitsdaten vom Auftragnehmer erworben
  • Lage und Höhe von Lärmschutzwänden aus einer Kamera-Befahrung
  • Lage und Höhe der Lärmschutzwälle aus dem DGM1

Aus der zentralen Spiegeldatenbank des Einwohnermelderegisters wurden unter Berücksichtigung der datenschutzrechtlichen Rahmenbedingungen Datensätze übermittelt, die insbesondere aus Gemeindekennziffer, Straßenname, Hausnummer und Anzahl der mit Hauptwohnsitz gemeldeten Personen bestanden. Anhand der Adressen wurden die Datensätze den amtlichen Hauskoordinaten zugeordnet, die wiederum den Gebäuden des LoD1 zugeordnet sind. In der dritten Runde konnten 96 % der Datensätze zugeordnet werden, ein aus hiesiger Sicht gutes Ergebnis, wobei allerdings in wenigen größeren Städte nur eine Zuordnung von unter 90 % möglich war.

Die Daten zur Höhe und Lage der Lärmschutzwände sind mit größeren Unsicherheiten behaftet, da sie aus einer Kamera-Befahrung vor der Kartierung 2007 manuell abgelesen und anschließend fortgeschrieben wurden. In nicht wenigen Einzelfällen erfolgte ein Abgleichen mit den Planzeichnungen aus Planfeststellungsverfahren an Straßen in Baulast des Bundes oder Landes durch den LBV.SH. Mit einer Laserscan-Befliegung in hoher Auflösung wird das digitale Geländemodell DGM1 in den nächsten Jahren fortgeschrieben. In Planung ist, Höhenangaben bekannter Lärmschutzwände anhand der Rohdaten der Laserscan-Befliegungen abzugleichen und ggf. zu korrigieren.

2.2 Überprüfung der Lärmkarten aus dem Jahr 2012

Gesetzlicher Auftrag gemäß § 47 c BImSchG ist in der dritten Runde die Überprüfung und bei Bedarf die Überarbeitung der Lärmkarten bis zum 30.06.2017. Im Sinne einer sparsamen Mittelverwendung sollten in der dritten Runde nur für die Bereiche die Lärmkarten überarbeitet werden, bei denen ein Bedarf bestand. Relevante Änderungen der Lärmsituation und damit der Bedarf zur Überarbeitung der Lärmkarten wurden gesehen, wenn Änderungen einzelner Eingangswerte den Emissionspegel oder einzelne Änderungen auf dem Ausbreitungsweg den Immissions­pegel um ± 2 dB(A) beeinflussen. Eine summarische Betrachtung (Änderungen bei mehreren Eingangswerten) erfolgte nicht, da dadurch aufwändige Berechnungen erforderlich geworden wären. Als gut zu kommunizierende Kriterien wurde ein Bedarf zur Ausarbeitung neuer Lärmkarten definiert bei

a) zusätzlichen oder entfallenen Strecken durch Änderungen in den Verkehrsbelastungen oder der Klassifizierung,

b) neuen aktiven Lärmschutzmaßnahmen (Oberflächen, Lärmschutzwände oder -wälle),

c) relevanten Änderungen in den Verkehrsbelastungen, z. B. Verkehrsstärke +/- 50 % oder mehr und

d) Geschwindigkeitsregelungen +/- 20 km/h oder mehr.

Berücksichtigt wurden auch größere Änderungen der Bebauungsstruktur oder der Einwohnerzahlen, wenn z. B. neue Wohngebiete entstanden sind.

Die maßgeblichen Eingangsgrößen (Geschwindigkeit, DStrO1), Verkehrsstärke, Lärmschutzwände und -wälle) des Berechnungsmodells (QSI-Modell gemäß DIN 45687 [6]) der Kartierung 2012 wurden mit den aktuellen Werten abgeglichen. Vom Auftragnehmer wurde dazu ein neues Berechnungsmodell erstellt, in dem Rückmeldungen der Gemeinden eingearbeitet wurden.

Im Ergebnis der Überprüfung wurde für ca. 550 km von 2.360 km und in 209 von ca. 450 Gemeinden der Bedarf erkannt, die Lärmkarten zu überarbeiten.

Da die Arbeiten mit dem größten Aufwand für die Ausarbeitung der Lärmkarten mit der Erstellung des Berechnungsmodells abgeschlossen sind, ergab die Ausschreibung nur relativ geringe Mehrkosten für eine Berechnung der gesamten Kulisse. Auch in der dritten Runde wurde daher die Berechnung der Lärmkarten für die gesamte Kulisse als wirtschaftlichere Lösung beauftragt.

Einige Städte mit mehr als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohnern haben in eigener Kompetenz die Prüfung der Lärmkarten 2012 durchgeführt. Das Land hat empfohlen, die Überprüfung analog zur Vorgehensweise des LLUR durchzuführen. Einzelne Städte haben festgestellt, dass kein Bedarf zur Überarbeitung der Lärmkarten aus dem Jahr 2012 besteht.

Für die Lärmkartierung 2022 wird davon ausgegangen, dass in Anbetracht der neuen Berechnungsverfahren [7] die Lärmkarten grundsätzlich neu auszuarbeiten sind.

2.3 Aufgaben der Gemeinden

Mit der Zuständigkeit der Gemeinden für die Ausarbeitung der Lärmkarten verbleibt bei den Gemeinden auch eine Verantwortung für die Qualität der Lärmkarten. Aufgabe der Gemeinden ist es, die Eingangsdaten der Kartierung (Geschwindigkeiten, Verkehrszahlen, Oberflächen, Lärmschutzbauwerke) zu überprüfen und erforderlichenfalls zu korrigieren. Dazu wurden in einem mit Passwort geschützten Bereich des Lärmatlas die Eingangsdaten visualisiert und von den Gemeinden ggf. korrigiert oder kommentiert. Es erfolgten in der dritten Runde ca. 150 Korrekturen der Eingangsdaten durch die Gemeinden über den Lärmatlas. Es wurden zudem Daten zu Lärmschutzwänden sowie Verkehrszahlen der Gemeinden eingebracht, die oftmals die innerörtliche Verkehrssituation besser abbilden können als die Zählungen der BAST. Als zuständiger Behörde obliegt der Gemeinde die Entscheidung, welche Daten bei der Kartierung verwendet werden sollen.

Lärmkarten bestehen neben den grafischen Darstellungen aus tabellarischen Angaben über die geschätzte Zahl der belasteten Menschen, sowie der belasteten Flächen, Wohnungen, Schulen und Krankenhäuser in den einzelnen Isophonenbändern. Nach § 4 der Kartierungsverordnung [8] sind weitere Informationen gefordert, zum Beispiel eine allgemeine Beschreibung der Hauptlärmquellen nach Lage, Größe und Verkehrsaufkommen, deren Umgebung, eine Beschreibung der Ballungsräume, Städte, Dörfer (Lage, Größe, Einwohnerzahl), Flächennutzung, Ansprechpartner usw. wie auch Angaben über durchgeführte und laufende Lärmaktionspläne und Lärmschutzprogramme. Einzelne Informationen sind in der Datenbank des LLUR hinterlegt (Verkehrsaufkommen, Straßenbezeichnungen, Größe und Einwohnerzahlen der Gemeinden). Die weiteren Informationen werden von den Gemeinden selbst eingebracht.

2.4 Veröffentlichung der Lärmkarten

Die Lärmkarten der drei Runden werden über einen Internet-Kartendienst als WebGIS veröffentlicht (http://www.umweltdaten.landsh.de/laermatlas/). Der sogenannte Lärmatlas basiert auf dem UMN MapServer der University of Minnesota.

Die gemeindespezifischen Informationen, wie die auf Zehnerstellen gerundete Zahl der belasteten Menschen und weitere Daten der drei Kartierungen, die Beschreibung der Hauptlärmquellen usw., und auch die Lärmaktionspläne werden über Popup-Fenster im Lärmatlas veröffentlicht. Zusätzlich gibt es dort die Möglichkeit die Lärmkarten im Pdf-Format im DTK5-Blattschnitt herunterzuladen.

Die Lärmkarten der „Selbstkartierer“ wurden kurzfristig nach Bereitstellung durch die Gemeinden ebenfalls in den Kartendienst aufgenommen. Für die Städte, die nach der Überprüfung der Lärmkarten keinen Bedarf zur Überarbeitung festgestellt hatten, wurden die Lärmkarten aus dem Jahr 2012 verwendet.

Den Gemeinden ist es zudem möglich, die Eingangsdaten der Lärmkartierung einzusehen und die bei der Prüfung der Lärmkarten identifizierten Bereiche mit relevanten Änderungen der Eingangsdaten zu erkennen. Auch werden dort die Pegel an den Empfangspunkten gemäß VBEB [9] dargestellt.

2.5 Ergebnisse der Lärmkartierung Straße

Der Umfang der Lärmkartierung ist in Tabelle 1 zusammengestellt. Bemerkenswert ist, dass trotz der kleinräumigen schleswig-holsteinischen Gemeindestruktur viele Gemeinden durch mehrere Straßen belastet sind. Lediglich bei 90 Gemeinden sind Autobahnen die einzige Lärmquelle.

Tabelle 1 Umfang der Lärmkartierung. Quelle: LLUR

Tabelle 1 Umfang der Lärmkartierung.

Foto: LLUR

Im Ergebnis der Lärmkartierung bestätigt sich die allgemein verbreitete Auffassung, dass Belastungen durch Umgebungslärm vor allem ein städtisches Problem sind (siehe Tabelle 2).

Tabelle 2 Zusammenfassende Darstellung der Lärmkartierung an Straßen 2012 und 2017.  Quelle: LLUR

Tabelle 2 Zusammenfassende Darstellung der Lärmkartierung an Straßen 2012 und 2017. 

Foto: LLUR

Die Kartierung 2012 ergab unter anderem, dass über 70 % der Belasteten in den 20 (2012) bzw. 21 (2017) Städten mit mehr als 20.000 Einwohnerinnen und Einwohner leben und dieser Anteil 2017 noch zugenommen hat. Circa. 50.000 Menschen sind hoch belastetet mit Pegeln über 55 dB(A) LNight und 65 dB(A) LDEN.

Insgesamt wurde von 2012 nach 2017 eine geringfügige Abnahme der Zahl der belasteten Menschen um 2 % LDEN und 1 % LNight festgestellt, bei gleichzeitiger Zunahme der kartierten Strecken um 3 %.

In 131 Gemeinden beschränken sich die Lärmbelastungen in 2017 auf Bereiche ohne oder mit nur geringer Wohnnutzung (weniger als fünf Belastete).

Die Kartierung 2017 ergab, dass insgesamt eine Fläche von 907 km² durch Lärm mit mehr als 55 dB(A) LDEN von Hauptverkehrsstraßen und sonstigen Straßen in den Ballungsräumen belastet ist. Dies entspricht etwa 6 % der Landesfläche.

Eine detaillierte Auswertung der Lärmkartierung der zweiten Stufe [10] ergab, dass 26 % der kartierten Straßen in Baulast der Gemeinden liegen, aber 50 % der Betroffenen von Straßen in Baulast der Gemeinden belastet sind. Diese Abschätzung erfolgte, indem den Empfangspunkten gemäß VBEB als Attribut die Baulast der nächst gelegenen kartierten Straße zugeordnet wurden.

Anhand des im „Good practice guide on noise exposure and potential health effects“ der EEA [11] beschriebenen Verfahrens wurde versucht, gesundheitliche Auswirkungen von Umgebungslärm abzuschätzen. Ergebnis der Abschätzung auf Grundlage der Lärmkartierung 2012 in Schleswig-Holstein ist, dass

  • 80.000 Menschen sich belästigt und davon 30.000 Menschen sich erheblich belästigt fühlen;
  • 20.000 Menschen im Nachtschlaf durch Straßenverkehrslärm beeinträchtigt, davon 10.000 Menschen, erheblich beeinträchtigt werden.

Für die dritte Runde erfolgte keine detaillierte Auswertung, da in Anbetracht der geringen Änderungen der Lärmsituation keine grundsätzlich neuen Erkenntnisse zu erwarten waren.

3 Aufstellung der Lärmaktionspläne

In Schleswig-Holstein wird seit 2007 davon ausgegangen, dass alle Gemeinden, auf deren Flächen Belastungen durch Umgebungslärm in den Lärmkarten gemäß § 47 c BImSchG dargestellt werden, die Lärmsituation zumindest bewerten müssen und bei Lärmproblemen eine Abhilfe anstreben sollten. Dazu ist ein Lärmaktionsplan z. B. anhand eines Formblattes unter Mitwirkung der Öffentlichkeit aufzustellen. Rechtsauffassung in Schleswig-Holstein ist, dass die Aufstellung von Lärmaktionsplänen den Gemeinden als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe obliegt. Sie wird als Bestandteil der örtlichen Planung nach Artikel 28 Grundgesetz angesehen und unterliegt der den Gemeinden garantierten Planungshoheit. Die Lärmaktionsplanung wird folglich nicht als Geschäft der laufenden Verwaltung angesehen, sondern ist als eine wichtige Entscheidung in Selbstverwaltungsangelegenheiten von der Gemeindevertretung aufzustellen.

Insbesondere für kleine Gemeinden ist die Aufstellung von Lärmaktionsplänen unter fachlichen und formellen Gesichtspunkten eine Herausforderung. Gemeinsam mit dem Schleswig-Holsteinischen Gemeindetag wurde daher im Jahr 2007 ein Formblatt als Musteraktionsplan entwickelt. Bei angemessen geringem Aufwand und ggf. auch ohne externe Unterstützung durch Ingenieurbüros kann ein Lärmaktionsplan entsprechend der Anforderungen des Anhang V der Umgebungslärmrichtlinie aufgestellt werden. Das mehrfach fortgeschriebene Formblatt wurde für die Berichterstattung an die EU per Erlass verbindlich vorgegeben.

Zwischen den Landesumweltämtern wurde unter Einbindung des Umweltbundesamts (UBA) Ende des Jahres 2017 ein ähnliches Formblatt für die Berichterstattung an die EU-Kommission abgestimmt. Der Ausschuss Physikalische Einwirkungen (PhysE) der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Immissionsschutz (LAI) hat dies zur Kenntnis genommenen und angeregt, diese Vorlage bei der aktuellen Lärmaktionsplanung zu nutzen.

3.1 Überprüfung des Lärmaktionsplans

Der gesetzliche Auftrag gemäß § 47 d Abs. 3 BImSchG ist, Lärmaktionspläne bei bedeutsamen Entwicklungen für die Lärmsituation, ansonsten jedoch alle fünf Jahre nach dem Zeitpunkt ihrer Aufstellung unter Mitwirkung der Öffentlichkeit zu überprüfen und erforderlichenfalls zu überarbeiten. Nach Anhang V der Richtlinie 2002/49/EG gehören die geplanten Bestimmungen für die Bewertung der Durchführung und der Ergebnisse des Aktionsplans zu den Mindestanforderungen an einen Lärmaktionsplan. Die Überprüfung eines Aktionsplanes ist nach hiesiger Rechtsauffassung für eine rechtskonforme Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie notwendig.

Um gerade kleineren Gemeinden hier eine Hilfestellung zu geben, wurde in Abstimmung mit dem SHGT ein Schema zur Dokumentation der Prüfung des Lärmaktionsplan angeboten. Evaluiert werden z. B. das Verfahren der Aufstellung und die Umsetzung von Maßnahmen. Der „Vermerk zur vereinfachten Überprüfung des Lärmaktionsplans“ mit dem Entwurf des noch von der Gemeindevertretung zu beschließenden Lärmaktionsplans wird i.d.R. zur Mitwirkung der Öffentlichkeit öffentlich ausgelegt. Nicht wenige Gemeinden in SH kommen zu dem Schluss, dass eine Fortschreibung des vorhandenen Aktionsplans mit einer Aktualisierung der Daten ausreichend ist und keine umfassende Überarbeitung erfolgen muss.

3.2 Stand der Aktionsplanung der zweiten Stufe und dritten Runde

Mit dem Vertragsverletzungsverfahren der EU-Kommission gegen Deutschland wegen Defiziten bei der Aufstellung von Lärmaktionsplänen wurden die Gemeinden mit Nachdruck zur Aufstellung der Lärmaktionspläne angehalten. Es gilt, Schaden in Form von Zwangsgeldern der EU-Kommission vom Land Schleswig-Holstein im Falle einer Verurteilung Deutschlands vor dem europäischen Gerichtshof abzuwenden [12].

Trotz der halbjährlichen Mahnschreiben des MELUND hatten im Dezember 2016 ca. ein Drittel der Gemeinden keinen Lärmaktionsplan zur 2. Stufe übermittelt, der aus hiesiger Sicht den Anforderungen der EU-Kommission entsprach. Mit einem Auskunftsersuchen nach § 122 der Gemeindeordnung SH (GO) [13] durch die jeweilige Kommunalaufsicht wurden die Gemeinden um Auskunft gebeten, „welche Schritte ergriffen werden, um  binnen der vom MELUND gesetzten Frist der Pflicht aus § 47 d BImSchG zur Erstellung eines Lärmaktionsplan nachzukommen“.

In der Folge sind nahezu alle Gemeinden ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Aufstellung des Lärmaktionsplans nachgekommen. Das in aller Regel gute und kooperative Verhältnis zwischen Kommunalaufsicht und Gemeinden wirkt unterstützend. Lediglich in einem Fall musste die Aufstellung kommunalaufsichtlich angeordnet werden und die Aufstellung erfolgte letztendlich im Rahmen einer Ersatzvornahme (§§ 124, 125 GO).

In der dritten Runde liegen zum Anfang Oktober 2019 etwa drei Viertel der Lärmaktionspläne vor. Bemerkenswert ist der Umfang an Verzögerungen gerade bei größeren Städten. Es wird davon ausgegangen, dass die Berichterstattung zur Lärmaktionsplanung vollständig erfolgen wird, wenn auch mit Verspätung.

3.3 Auswertung der Lärmaktionspläne

Das Land Schleswig-Holstein konnte an einem Forschungsvorhaben des UBA [14] zur Auswertung der Lärmaktionspläne partizipieren. Erkenntnisse waren zum Beispiel [15], dass in SH häufiger von den Gemeinden Lärmaktionspläne aufgestellt werden als in anderen Bundesländern. Aktionspläne größerer Gemeinden (über 10.000 Einwohnerinnen und Einwohner) enthalten zu über 80 % Maßnahmenvorschläge und in SH werden im Bundesvergleich überdurchschnittlich häufig ruhige Gebiete festgelegt.

Eine Sichtung der Vermerke zur vereinfachten Überprüfung des Lärmaktionsplans der zweiten Stufe zeigt Probleme bei der Umsetzung der Lärmminderungsmaßnahmen.

3.4 Ruhige Gebiete

In Anbetracht der oftmals geringen Möglichkeiten, den Lärmbelastungen zum Beispiel an Autobahnen aktiv entgegenzuwirken, wird in der Festlegung ruhiger Gebiete eine der wenigen Steuerungsmöglichkeiten für die Gemeinde gesehen, um zumindest planerisch Lärmvorsorge zu betreiben. Entsprechend den LAI-Hinweisen ist eine Aufstellung eines Lärmaktionsplanes allein zum Schutz ruhiger Gebiete möglich [16].

Die Aufstellung der Lärmaktionspläne und hier besonders auch die Festlegung ruhiger Gebiete durch die Gemeinden unterliegen – wie jede behördliche Planung – den Grundsätzen des Abwägungsgebotes als einem zentralen Grundsatz einer rechtsstaatlichen Planung. Eine Erfahrung in SH ist, dass bei der Festsetzung ruhiger Gebiete bisweilen nicht zu erkennen ist, nach welchen Kriterien diese ausgewählt wurden, ob eine Abwägung stattgefunden hat und andere Planungsträger beteiligt wurden.

In der Regel ist die Ortskenntnis eine gute Grundlage um ruhige Gebiete festzulegen, die geschützt werden sollen, insbesondere, wenn diese zur Erholung genutzt werden.

Ruhige Gebiete finden wie in Hessen [17] auch in SH auf Landesebene Berücksichtigung. So haben ruhige Gebiete Eingang in den Entwurf des Landesentwicklungsplans 2018 [18] gefunden. Bei der aktuellen Festlegung der Vorranggebiete für Windkraftanlagen in den Regionalplänen werden ruhige Gebiete im Einzelfall berücksichtigt. In die Entwürfe der neuen Landschaftsrahmenpläne [19] des MELUND wurde der Schutz ruhiger Gebiete ebenfalls aufgenommen. Einzelne Gemeinden übernehmen ruhige Gebiete in ihre Landschaftspläne oder Flächennutzungspläne. Festlegungen von ruhigen Gebieten in Lärmaktionsplänen als Pläne des Immissionsschutzrechtes können nach § 1 Abs. 6 Nr. 7 g BauGB [20] bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen sein. Auch können sie gemäß § 35 Abs. 3 Nr. 2 BauGB nicht privilegierten Vorhaben im Außenbereich entgegenstehen. Auch im Einzelfall finden ruhige Gebiete Berücksichtigung, so sind sie z. B. bei der Trassenfindung für den Neubau der A21 im Stadtgebiet der Landeshauptstadt Kiel eingeflossen.

In der dritten Runde wurden bislang in ca. einem Drittel der vorliegenden Lärmaktionspläne ruhige Gebiete festgelegt.

Für die zweite Stufe wurden die ruhigen Gebiete in einem geografischen Informationssystem (GIS) zusammengestellt. Dabei wurde festgestellt, dass die räumliche Ausdehnung und die Lage nicht immer eindeutig beschrieben wurden – folglich ist eine Berücksichtigung bei anderen Planungen schwierig (siehe auch Nr. 5 der LAI-Hinweise zur Lärmaktionsplanung). Zukünftig sollen ruhige Gebiete im Lärmatlas grafisch dargestellt und im Shape-Format anderen Planungsträgern durch das LLUR zugänglich gemacht werden.

4 Zusammenfassung und Bewertung

Ausreichende Erfahrungen und gefestigte Strukturen ermöglichen eine zeitgerechte und qualitativ fundierte Ausarbeitung der Lärmkarten, sofern die erforderlichen Datengrundlagen, insbesondere die Verkehrszahlen, rechtzeitig vorliegen. Die Prüfung der Eingangsdaten durch Gemeinden trägt zur Qualität der Lärmkarten bei. Gemeinden, die im Lärmschutz ambitioniert sind, bemängeln, dass in den Lärmkarten nicht alle relevanten Lärmquellen abgebildet seien und die Lärmkarten daher keine hinreichende Grundlage für die Aufstellung der Lärmaktionspläne seien. Der Lärmatlas hat sich zur Veröffentlichung der Lärmkarten, als Tool zur Prüfung der Eingangsdaten und auch zur Erfüllung von Berichtspflichten bewährt.

Eine Herausforderung wird die Umsetzung der neuen Berechnungsverfahren und die zukünftige Bewertung der gesundheitsschädlichen Auswirkungen nach Anhang III der Richtlinie 2002/49/EG sein. Zu befürchten ist, dass mit den neuen Berechnungsverfahren, die gerade innerstädtisch deutlich geringere Pegel ergeben könnten [21], die Akzeptanz der Lärmkarten leidet.

In Anbetracht der kleinteiligen Gemeindestruktur in SH wurde mit dem Formblatt „Musteraktionsplan“ ein Verfahren entwickelt, den gesetzlichen Auftrag auch ohne externes Know-how umzusetzen. Das Formblatt bietet gerade den kleinen Gemeinden die Möglichkeit das Thema schlank den Anforderungen entsprechend abzuarbeiten. Es wird aber auch als Basis genutzt, um bei entsprechenden Lärmproblemen diese zu benennen, zu diskutieren und Lösungsmöglichkeiten zu erarbeiten. Auch wenn daraus nicht immer direkt Lärmminderungsmaßnahmen folgen, so wird doch der Handlungswille der Gemeinden dokumentiert und dem Lärmschutz Nachdruck verliehen.

Das Land bietet fachliche Unterstützung, sodass die Aufstellung der Lärmaktionspläne auch in Gemeinden ohne relevante Lärmbelastungen durchaus verhältnismäßig ist.

Die Prüfung und Evaluierung von Aktionsplänen der vorangegangenen Stufe durch die Gemeinden wird bisweilen vernachlässigt, daher wurde eine Vorlage als Hilfestellung zu Verfügung gestellt.

Dessen ungeachtet wird die Notwendigkeit zur Prüfung und Aufstellung der Aktionspläne von Gemeinden bemängelt. Eine hinreichende Aufstellung von Aktionsplänen wäre in SH wohl nicht erreichbar gewesen, wenn dem gesetzlichen Auftrag nicht mit administrativen Mitteln Nachdruck verliehen worden wäre. Eine gewisse Eignung des Themas für die Satire nach dem Motto „Schallschutz für Schafe“ [22] [23] muss wohl hingenommen werden.

Wiederholt wurde vorgebracht, dass in den kleinen Gemeinden trotz ortsüblicher Bekanntmachung, Auslegung usw. nur sehr wenige Rückmeldungen bei der Mitwirkung der Öffentlichkeit eingegangen sind. Eine weitere Erfahrung aus einer Vielzahl von Gesprächen mit Gemeindevertretern aus kleinen Gemeinden ist, dass die Möglichkeiten der Gemeinden, mehr Lärmschutz zu erreichen, als frustrierend wahrgenommen werden. Gemeindevertretern fällt es oftmals schwer, einen Lärmaktionsplan zu beschließen, der – so die Wahrnehmung – „nichts bewirke“. Um Gemeindevertretern ein zustimmendes Votum und damit den erforderlichen Beschluss der Gemeindevertretung zu ermöglichen, kann ein Lärmaktionsplan auch als Instrument genutzt werden, die eigene Wahrnehmung der Lärmsituation und weitgehende Forderungen zu formulieren oder auch grundsätzliche Änderungen z. B. an rechtlichen Vorgaben zu fordern. Gemäß Anhang V der Richtlinie sind bei den Mindestanforderungen an einen Aktionsplan auch langfristige Strategien vorgesehen.

In den größeren Städten wie der Landeshauptstadt Kiel und der Hansestadt Lübeck ist das positiver zu sehen. In beiden Städten wurde durch die Lärmaktionsplanung das Bewusstsein für die Lärmproblematik – sowohl in der Öffentlichkeit als auch auf politischer Ebene – gefördert. Auch innerhalb der städtischen Verwaltungen wurde die Sensibilisierung für das Thema Lärm erhöht. So sollen beispielsweise im neuen Verkehrsentwicklungsplan (VEP) der Hansestadt Lübeck, der in den folgenden Jahren entwickelt wird, die Lärmkennziffern (LKZ) Berücksichtigung finden, die bereits für die Betroffenheitsanalysen des Lärmaktionsplans verwendet wurden. In der Landeshauptstadt Kiel wird z. B. die sog. „AG Verkehrslärm“ ämter- und dezernatsübergreifend eingesetzt, und es findet eine interkommunale Zusammenarbeit innerhalb des Ballungsraums statt. Sowohl Kiel als auch Lübeck haben zudem diverse ruhige Gebiete im Rahmen des Lärmaktionsplans festgelegt, um Erholungs- und Landschaftsräume nachhaltig zu sichern.

Auch wenn die Fristen zwischen Kartierung und Aktionsplanung auf zwei Jahre verlängert wurden [24], ist eine fristgemäße Aufstellung der Aktionspläne in den größeren Städten eine Herausforderung. Mit der Ausarbeitung der Lärmkarten sollte dort auch frühzeitig die Aufstellung der Lärmaktionspläne eingeleitet werden.

1) Korrekturwert für unterschiedliche Straßenoberflächen

2) Innerhalb und außerhalb der Ballungsräumen

Literatur

  1. Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 25.06.2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm, ABL. L182/12 vom 18.07.2002
  2. Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG) vom 15.03.1974, zuletzt geändert am 8. April 2019 (BGBl. I S. 432)
  3. Wikipedia, https://de.wikipedia.org/wiki/Nordrhein-Westfalen, abgerufen am 05.09.2019
  4. Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein, Leitfaden für die Aufstellung von Aktionsplänen zur Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie, 2008, verfügbar unter www.laerm.schleswig-holstein.de
  5. Evaluation of Directive 2002/49/EC relating to the assessment and management of environmental noise, Workshop working paper 2 The Evaluation of the END – emerging findings, September 23rd 2015, Brussels
  6. DIN 45687 Akustik – Software-Erzeugnisse zur Berechnung der Geräuschimmission im Freien –Qualitätsanforderungen und Prüfbestimmungen, 05–2006
  7. Berechnungsverfahren für den Umgebungslärm nach § 5 Absatz 1 der Verordnung über die Lärmkartierung (34. BImSchV) vom 20.11.2018 , BAnz vom 28.12.2018
  8. Vierunddreißigste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, (Verordnung über die Lärmkartierung) vom 6. März 2006 (BGBl. I S. 516)
  9. Vorläufige Berechnungsmethode zur Ermittlung der Belastetenzahlen durch Umgebungslärm (VBEB), vom 09.02.2007 BAnz Nr. 75 vom 20. April 2007
  10. Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes, Schleswig-Holstein (LLUR) Umsetzung der EG-Umgebungslärmrichtlinie in Schleswig-Holstein / Auswertung der Lärmkartierung 2012, Dezember 2013, verfügbar unter www.laerm.schleswig-holstein.de
  11. European Environment Agency, 2010, Good practice guide on noise exposure and potential health effects. Luxembourg: Publications Office. Verfügbar unter: http://dx.publications.europa.eu/10.2800/54080
  12. Deutscher Bundestag Drucksache 18/10151; Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage zu Vertragsverletzungsverfahren im Bereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit vom 26.10.2016
  13. Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein (Gemeindeordnung – GO) in der Fassung vom 28.02.2003 zuletzt geändert am 04.01.2018, GVOBl. S. 6
  14. UBA, Lärmbilanz 2015, wissenschaftlich-technische Unterstützung bei der Datenberichterstattung zur Lärmaktionsplanung; Texte 16/2016
  15. LK Argus GmbH, Auswertung der Lärmaktionspläne zur Umsetzung der Umgebungslärmrichtlinie in Schleswig-Holstein, 12.10.2015, verfügbar unter www.laerm.schleswig-holstein.de
  16. LAI-Hinweise zur Lärmaktionsplanung – zweite Aktualisierung – vom 09.03.2017
  17. Dritte Verordnung zur Änderung der Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000, Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen Nr. 19 vom 10.09.2018, S.398 ff.
  18. Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration des Landes Schleswig-Holstein, Fortschreibung Landesentwicklungsplan Schleswig-Holstein, Entwurf 2018, verfügbar unter https://bolapla-sh.de
  19. Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein, Landschaftsrahmenplan Planungsraum I, II und II, Entwürfe 2018, verfügbar unter https://bolapla-sh.de
  20. Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 03.11.2017 (BGBl. I S. 3634)
  21. UBA, Fachtagung zur EU-Umgebungslärmkartierung , Nationale Berechnungsmethoden, Berlin, 18.09.2019
  22. Lauenburgische Nachrichten vom 23./27.03.2017
  23. extra 3 Spezial: Der reale Irrsinn XXL, Sendung vom 10.05.2017
  24. Verordnung (EU) 2019/101 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 05.06.2019, Abl. L 170/115 vom 25.06.2019

Von Ludger Gliesmann, Flintbek, Alexander Brückner, Kiel

Ludger Gliesmann, Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (LLUR) Bild: Autor. Alexander Brückner, Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) Bild: Autor

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