Was Satellitendaten über die Wirksamkeit von Umweltsteuern sagen
Prof. Martin Jacob, Professor für Rechnungswesen und Controlling an der IESE Business School in Barcelona und Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats im Bundesfinanzministerium, hat gemeinsam mit seinem Team in einer aktuellen Studie den praktischen Einfluss von Emissionssteuern untersucht. Erstmals nutzten sie dafür Satellitendaten, um die tatsächliche Wirksamkeit dieser Steuern bei der Reduktion von Emissionen zu messen.
Wertvolle Erkenntnisse für politische Entscheidungsträger“ zu Emissionen und Steuern. Martin Jacob, Professor für Rechnungswesen und Controlling an der IESE Business School.
Foto: IESE Business School
Anhand der spanischen Region Valencia analysierte er mit seinem Team, wie solche Steuern Luftqualität und Investitionen beeinflussen. Die Ergebnisse bieten wichtige Erkenntnisse, die auch für Deutschland von großer Bedeutung sind, da hier ähnliche Herausforderungen in der Industrie- und Klimapolitik bestehen. Im Interview spricht Prof. Jacob über den Einsatz von Satellitendaten zur Umweltanalyse, die tatsächliche Wirkung von Emissionssteuern, die Rolle von Investitionsanreizen und Steuerpolitik für die deutsche Industrie sowie über die Chancen und Herausforderungen einer nachhaltigen Industriepolitik in Deutschland.
Herr Prof. Jacob, wie kam es zu dieser Studie und warum in Valencia?
Vor ein paar Jahren gab es ein bekanntes Triell, bei dem Ex-Bundeskanzler Scholz, Annalena Baerbock und Armin Laschet dieselbe Frage gestellt bekamen: Wer zahlt eigentlich für die grüne Transformation und für sämtliche Maßnahmen gegen den Klimawandel? Olaf Scholz begann und erklärte, dass die Firmen die Kosten tragen müssten. Auch Frau Baerbock antwortete ähnlich und betonte, dass die Unternehmen dafür verantwortlich seien.
Ich habe mich dabei gefragt, wer denn eigentlich die betroffenen Firmen seien und warum Unternehmen eine solche Steuer einfach hinnehmen und zahlen sollten. Dann wurde Herr Laschet gefragt und ich habe gehofft, nun komme die Perspektive der Wirtschaft – vielleicht mit dem Hinweis, dass auch Konsumenten oder andere Beteiligte die Kosten tragen. Doch auch Laschet hat gesagt, dass die Unternehmen zahlen müssten. In dem Moment dachte ich: Das kann so nicht stehenbleiben – dazu müssen wir Forschung machen. Wer zahlt zum Beispiel eine Steuer auf Luftverschmutzung? Wer trägt die Kosten einer Emissionssteuer, unabhängig vom Emissionshandel?
Ich hatte zu Zeit eine neue Doktorandin bekommen und ihr gesagt, dass wir uns jetzt mit diesem Thema beschäftigen: Ich will wissen, wer das zahlt. Also haben wir gemeinsam gesucht – wo wurde so eine Steuer isoliert eingeführt? Wo gibt es Unternehmensdaten oder vielleicht sogar noch andere Daten?
Relativ schnell sind wir auf den Fall von Valencia gestoßen. Wir hatten zuerst die Frage – und dann diese Einführung einer Emissionssteuer in Valencia gefunden, bei der es auch Firmendaten gab. Später, in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Luft- und Raumfahrtzentrum, kamen dann noch Satellitendaten zur Emissionsmessung hinzu.
Letztlich ist diese Forschungsfrage für mich direkt aus einer politischen Debatte entstanden – und genau deshalb wollten wir ihr wissenschaftlich nachgehen.
Kosten, Wirkung, Gerechtigkeit – Was Emissionssteuern in der Praxis bewirken
Und lassen sich aus den Erfahrungen in Valencia konkrete Erkenntnisse für die deutsche Umwelt- und Steuerpolitik ableiten?
Was sich ableiten lässt, ist, dass man sich bewusst sein muss: Wenn ich eine Steuer auf Emissionen einführe – in dem Fall war es eine Steuer auf Stickoxide und Sulfuroxide –, dann muss ich davon ausgehen, dass das auch andere trifft. Als Beispiel: Wir haben zwei Firmen. Die eine ist eine „saubere“ Firma, die kaum Luftverschmutzung verursacht und eigentlich diese Steuer gar nicht zahlen müsste. Dann haben wir ein Unternehmen, das Stickstoffoxide verursacht und die Steuer zahlen muss. Dieses Unternehmen hat also eine höhere Steuerlast. Was kann es machen? Es kann die Kosten entweder schlucken – also weniger verdienen – oder, wenn es eine entsprechende Marktposition hat, die höheren Kosten über höhere Preise an andere weitergeben, beispielsweise an die saubere Firma.
In der Studie konnten wir sehr gut zeigen, dass die Steuer saubere wie dreckige Unternehmen gleichermaßen betrifft, vor allem wenn es um Investitionen geht. Die „dreckigen“ Unternehmen reduzieren ihre Investitionen, aber auch die sauberen. Das liegt daran, dass die Kosten teilweise überwälzt werden. Das heißt, ich treffe am Ende auch Unternehmen, die eigentlich sehr sauber sind – und damit unter Umständen auch den Konsumenten.
Eigentlich sollte aber das verschmutzende Unternehmen getroffen werden. Man muss sich also entscheiden, wie man damit umgeht – und das muss in der Politik sehr transparent kommuniziert werden. Wenn Unternehmen die Steuerlast weitergeben können, zum Beispiel über höhere Preise, dann senken sie ihre Emissionen nicht so stark.
Das haben wir in einer zweiten Studie gezeigt: Die Emissionswirkungen der Steuer in Valencia waren insgesamt nicht sehr hoch. Es gab zwar eine gewisse Reduktion bei den Stickoxiden, aber die war eher gering. Am Ende ist es eine sehr teure Maßnahme: Die ökonomischen Kosten für die Unternehmen waren relativ hoch. Es gab zwar Einnahmen durch die Steuer, aber die tatsächliche Emissionsreduktion blieb gering.
Wenn man wirklich Umweltpolitik machen will, sollte man weniger nur die Steuern erhöhen, sondern eher dafür sorgen, dass Unternehmen es sich leisten können, die grüne Transformation zu schaffen. Zum Beispiel durch Steuergutschriften oder andere Investitionsfördermaßnahmen. Das ist meines Erachtens viel besser geeignet als nur höhere Steuern.
Wie Steuergutschriften die Transformation fördern
Sie haben bereits einige alternative Instrumente erwähnt. Welche weiteren Maßnahmen könnten Ihrer Meinung nach noch helfen?
Was hilft – und was wir auch aus anderen Bereichen kennen, obwohl es nicht Teil unserer Studie war – sind sogenannte Tax Credits oder Steuergutschriften. Das heißt: Wenn ich bestimmte Investitionen tätige, zum Beispiel in grüne Technologien, dann werden Teile dieser Investition von meiner Steuerlast abgezogen. Ich bekomme also eine Gutschrift. Das ist sehr, sehr effektiv, weil die Unternehmen so merken, dass der Staat diese Transformation unterstützt und Firmen entlastet werden.
Eine Steuer ist ja eher wie eine Strafzahlung. Wenn ich aber Unternehmen belohne, indem ich über Steuergutschriften bestimmte Investitionen fördere, wissen wir, dass das gut funktioniert. Es gibt auch besondere Abschreibungsmöglichkeiten für grüne Technologien im Vergleich zu braunen Technologien. Es gibt also viele Möglichkeiten, Unternehmen Anreize zu geben, in grüne Technologien zu investieren, anstatt alles nur über höhere Steuern belasten zu wollen.
Emissionsmessung aus dem All: Neue Daten für effektive Umweltpolitik
Aber dafür braucht man doch wirklich genaue Daten. Und genau hier kommt wahrscheinlich die Satellitentechnologie ins Spiel, oder? Wie funktioniert das genau?
Wir haben Satellitendaten verwendet, die sehr detailliert sind – mit Rasterflächen von etwa 13 mal 10 Kilometern. So konnten wir die Emissionen in der Luft präzise messen. Unsere Analyse zeigt, dass die eingeführte Emissionssteuer, auch in industriellen Gebieten, kaum zu einer spürbaren Reduktion der Emissionen geführt hat. Man kann sagen, die Wirkung verlief weitgehend im Sande. Zwar generierte die lokale Regierung Einnahmen, doch die Luftqualität verbesserte sich dadurch nicht merklich.
Wirklich effektiv ist es, Unternehmen dazu zu motivieren, in saubere Technologien zu investieren. Diese Investitionen sind jedoch kostspielig, und Firmen stehen vor der Entscheidung: Zahle ich die Steuer und versuche, die Kosten weiterzugeben, oder investiere ich lieber in alternative Produktionsverfahren?
Das ist vergleichbar mit der Situation in den USA und den dortigen Zöllen: Schluckt ein Unternehmen die Kosten und erhöht die Preise für Kunden, oder verlagert es die Produktion in die USA? Letzteres ist meist zu teuer, daher funktionieren solche Zölle nicht so, wie beabsichtigt.
Übertragen auf grüne Technologien bedeutet das: Steuern belasten die Unternehmen und diese versuchen, diese Kosten an ihre Kunden weiterzugeben. Investitionen in umweltfreundliche Technik wie Filtertechnologien sind jedoch oft teuer. Wenn die Politik tatsächlich Luftverschmutzung wirksam reduzieren will, muss sie deshalb Anreize schaffen.
In Valencia konnten wir das nicht untersuchen, weil dort lediglich Ssteuern, aber keine Investitionsanreize existierten. Aus früheren Studien wissen wir jedoch, dass Steuergutschriften und verbesserte Abschreibungsregeln sehr wirkungsvoll sind.
Wenn diese Quadrate etwa 10 mal 10 Kilometer groß sind, können dort ja mehrere Firmen liegen. Wie wird das dann mit den Daten gehandhabt?
Das Schöne an Satellitendaten ist, dass wir nicht darauf angewiesen sind, ob Firmen ihre Informationen zu Emissionen preisgeben. Ich kann zum Beispiel Stickoxide sehr gut in der Luft messen. Aber ich weiß natürlich nicht genau, welche Firma sie verursacht hat. Wenn drei Firmen nebeneinander sind, kann ich nicht mit dem Finger auf eine einzelne zeigen. Ich weiß nur, dass in diesem Bereich eine bestimmte Menge Emissionen vorhanden ist.
Das Gute aus akademischer beziehungsweise Forschungssicht ist, dass Stickoxide sehr lokal bleiben. Das heißt, dort, wo die Verbrennung stattfindet und das Gas produziert wird, bleibt es auch in diesem Gebiet – es wird nicht großflächig durch den Wind verteilt.
Das ist natürlich für Menschen, die direkt an Straßen oder neben Fabriken wohnen, ein Problem, weil sie die giftigen Abgase einatmen. Für uns Forscher ist das aber gut, weil wir so die Emissionen sehr genau einem bestimmten Bereich zuordnen können.
Hier gibt es also so und so viel Stickoxide – aber was wissen wir jetzt über die Firmen dort? Wir haben Firmendaten, und zwar ganz normale öffentlich verfügbare Bilanzdaten. Das heißt, ich weiß, wo eine Firma registriert ist und wo ihr Sitz ist..
Anhand der Adresse einer Firma weiß ich, wo eine Firma sitzt und in den Datenbanken ist ersichtlich, in welcher Branche sie tätig ist.
Diese Firmendaten bringen wir dann in die Satellitendaten ein. Die Satellitendaten geben uns eine Art Landkarte von Spanien. So weiß ich, welche Firmen aus welcher Industrie sich in welchem Gebiet befinden.
Dadurch kann ich zum Beispiel auch sagen: Wie sieht es in industriellen Gebieten aus? Wie hat sich dort die Luftverschmutzung verändert?
Dabei brechen wir keine Datenschutzregeln, sondern nutzen nur öffentlich verfügbare Daten. Das Schöne an den Satellitendaten ist, dass sie von einem NASA-Satelliten stammen, der jeden Tag, zum Beispiel hier in Spanien um 13 Uhr, ein Bild macht. So haben wir täglich aktuelle Daten zur Luftverschmutzung.
Die Karte zeigt Luftberschmutzungswerte in Deutschland.
Foto: Martin Jacob
Wäre so eine Methode mit Satellitendaten und Firmendaten auch in Deutschland anwendbar?
Ja, diese Informationen sind auch für Deutschland verfügbar. Wir könnten das also genauso machen. Nur gibt es hier keine Steuer, die eingeführt wurde, sodass wir das Ganze testen könnten.
Wenn ich etwas Zeit hätte, könnte ich mich mit meinen Kolleginnen und Kollegen vom Deutschen Luft- und Raumfahrtzentrum zusammensetzen und und eine aktuelle Karte von Deutschland erstellen. Wir können genau sagen: „Okay, in diesem Jahr sind das die Hotspots, hier sind die Bereiche, in denen besonders viel Stickoxide produziert werden.“ Diese Daten sind über viele Jahre verfügbar.
Innovationskraft versus Steuerlast
Darf man jetzt ganz plakativ fragen: Bremsen solche Steuern auch die Innovationskraft?
Es gibt Studien aus Schweden, die zeigen, dass es dort mehr Innovationen gibt. Das konnten wir in Spanien aber nicht beobachten. In Spanien haben wir eher gesehen, dass die Investitionen zurückgehen – und das ist ja genau das, was wir nicht wollen. Wir wollen ja nicht, dass dadurch Arbeitsplätze gefährdet werden.
Das muss man natürlich auch ehrlich sagen: Es ist ein Trade-off. Wenn ich eine solche Steuer einführe, kann das zu Lasten des Wirtschaftswachstums gehen. Ja, es kann auch zu mehr Innovation kommen, aber das dauert oft sehr lange.
Und man darf nicht vergessen, dass es teuer ist. Nur weil es vielleicht in einem Land wie Schweden funktioniert hat, heißt das nicht, dass das in der aktuellen Wirtschaftslage in Deutschland genauso funktioniert. Ich sehe nicht unbedingt, dass die Firmen gerade viel Rücklagen haben, um groß in Forschung und Entwicklung zu investieren.
Deshalb muss ich das eher anreizen und als Staat unterstützen. Diese Unterstützung sehe ich aktuell im deutschen Steuersystem nicht gegeben.
Wie beurteilen Sie die Rolle von Investitionen in grüne Innovationen im Vergleich zur Wirkung von Steuern, insbesondere im Hinblick auf deutsche Industriezweige wie Chemie und Maschinenbau?
Aktuell kann man eigentlich nichts anderes sagen, als dass die Steuerlast für Unternehmen zu hoch ist – gerade im internationalen Vergleich.
Politisch ist das natürlich nicht immer das einfachste Thema, wenn man das sagt, aber die Statistiken sprechen ganz klar. Deutschland hat in Europa den zweithöchsten Körperschaftsteuersatz inklusive Gewerbesteuer. Nur Portugal liegt noch etwas höher.
Ich sage immer: Deutschland hat seine Industrieunternehmen trotz des hohen Steuersatzes – nicht wegen ihm. Es ist längst überfällig, den Steuersatz, wie geplant, Stück für Stück zu senken. Das hätte schon vor vielen Jahren passieren müssen. Wir müssen aufpassen, dass Unternehmen wegen der Steuerlast nicht noch mehr abwandern.
Sonst wäre es für das verarbeitende Gewerbe, die Industrieunternehmen und die Chemiebranche irgendwann nicht mehr haltbar. Das ist nicht nur meine Meinung, das lässt sich auch mit Daten belegen. Wir wissen, wie der Zusammenhang zwischen Steuerlast und Investitionstätigkeit ist.
Heißt das, Sie schlagen vor, die Steuerlast stärker an Investitionen zu koppeln?
Also, es gibt ja den Körperschaftsteuersatz und die Gewerbesteuer in Deutschland, und die gesamte Steuerlast für Unternehmen ist einfach sehr, sehr hoch. Das macht es für Unternehmen wenig attraktiv, hier zu investieren.
Wenn ich den Investitions- und Industriestandort Deutschland halten möchte, dann sind aus steuerlicher Sicht vor allem Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer entscheidend. Es wird zwar schon etwas gemacht, aber da ist noch viel zu tun – die Steuern müssen deutlich gesenkt werden.
Außerdem ist in Deutschland die Belastung durch Sozialversicherungen und Einkommensteuer für Arbeitnehmer sehr hoch, gerade im internationalen Vergleich. Und die Erwartung ist, dass diese Belastungen in den nächsten Jahren eher weiter steigen.
Der Druck auf die Sozialversicherung ist hoch, und Deutschland muss darauf achten, attraktiv für Investitionen zu bleiben.
Die aktuelle Bundesregierung hat mit dem sogenannten „Investitions-Booster“ einige Schritte unternommen. Ehrlich gesagt ist das nur ein neuer Name für etwas, das wir schon seit Jahren kennen: Investitionen fördern durch verbesserte Abschreibungsregeln. Das ist sehr zu begrüßen.
Damit ist die Senkung der Steuerlast für Unternehmen direkt an die Investitionstätigkeit gekoppelt, denn nur Unternehmen, die investieren, werden belohnt.
Gerade wenn wir eine grüne Transformation wollen, sind Steuergutschriften für grüne Investitionen ideal – das kann wirklich funktionieren.
Unternehmen, die nicht investieren, werden nicht belohnt; Unternehmen, die investieren, profitieren davon. Und ich glaube, genau dahin sollten wir wieder zurückkehren, damit Deutschland wieder wachsen kann.
EU-Emissionshandel und deutsche Industrie: Belastung oder Chance?
Gilt das dann gleichermaßen für Unternehmen jeder Größe – also für kleine, mittlere und auch große Unternehmen?
Also, nach den aktuellen Regeln hängt das tatsächlich nicht von der Größe des Unternehmens ab. Es gibt Länder, die explizit unterschiedliche Regeln für kleine oder mittlere Unternehmen machen, aber in Deutschland gelten die aktuellen Regelungen – insbesondere die Abschreibungsregeln – für alle Unternehmen gleichermaßen.
Idealerweise sollte das auch so sein, dass es für alle Unternehmen gilt.
Und wie sehen Sie die künftige Entwicklung? Wie wird sich das in Deutschland weiterentwickeln?
Ich denke, dass wir in Deutschland wirklich darauf achten müssen, Bürokratiehürden für Unternehmen abzubauen und die Steuerlast so zu senken, dass es attraktiv bleibt, das verarbeitende Gewerbe und die Chemieindustrie in Deutschland zu halten. Sonst bekommen wir ernsthafte Probleme mit unserem Wirtschaftswachstum.
Wir müssen schauen, wie die aktuelle Regierung am Ende des Tages gewillt ist, Bürokratie und Steuerlast zu senken, um die Wirtschaft wieder anzukurbeln. Ich glaube, wir tun uns unter Umständen einen Gefallen, wenn wir bei der Regulierung etwas zurücknehmen.
Ich möchte aber nicht, dass Regulierung komplett abgeschafft wird – es gibt sehr gute Gründe für Regulierung und Umweltpolitik, das bitte nicht falsch verstehen. Aber wir müssen auch gegensteuern, wenn es zu viel wird, denn wir wollen den Wirtschaftsstandort Deutschland erhalten.
Deutschland ist ein extrem attraktiver Markt mit 80 Millionen Menschen, die im weltweiten Vergleich ein sehr hohes Einkommen haben. Das dürfen wir uns nicht vormachen. In Deutschland können Mitarbeiter wirklich gute Gehälter verdienen. Wenn ein Unternehmen dann sagt, ich möchte nicht nach Deutschland, ist das für Deutschland nicht gut.
Wir müssen als Land wieder attraktiv sein, sodass Unternehmen sagen: „Ich will nach Deutschland, ich will in Deutschland investieren.“ Hohe Abgaben und zu viel Bürokratie schrecken die Leute eher ab. Stattdessen müssen wir wieder Anreize schaffen und attraktiv werden.
Es ist gut, dass die deutsche Industrie noch da ist, denn in den letzten Jahren wurde wirklich versäumt, eine vernünftige Industriepolitik zu machen. Ich denke, jetzt ist es an der Zeit, darüber nachzudenken, wie wir es schaffen, Unternehmen nicht nur am Standort zu halten, sondern auch neue Unternehmen wieder nach Deutschland zu holen.
Dabei geht es nicht nur um Themen wie künstliche Intelligenz, die zwar ein sehr gutes Tool sind, aber am Ende des Tages müssen wir auch in unseren klassischen Industrien stark bleiben und sicherstellen, dass wir dort weiterhin Spitzenleistungen erzielen.
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