Vergaberecht: Warum auch ungewöhnlich niedrige Angebote eine Chance haben
Die Vergabe öffentlicher Aufträge unterliegt einer strengen Reglementierung. Bieter, die ihre Leistungen unter marktgängigen Preisen offerieren, haben daher selten eine Chance. Oder etwa doch?
Öffentliche Auftraggeber sind verpflichtet ihre Aufträge auszuschreiben. Bei der Vergabe haben auch ungewöhnlich niedrige Angebote eine Chance - wenn die Bepreisung schlüssig begründet werden kann.
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Öffentliche Auftraggeber haben im Rahmen der Zuschlagsentscheidung zu prüfen, ob die Angebote auskömmlich sind, sodass der Bieter im Auftragsfall die Leistung voraussichtlich ordnungsgemäß wird erbringen können.
Inhaltsverzeichnis
Die Vergabekammer Westfalen (Beschluss vom 13.3.2026 – VK 12/26) hatte in diesem Zusammenhang über einen Fall zu entscheiden, bei dem der Auftraggeber einen Bieter wegen eines ungewöhnlich niedrigen Preises nach Aufklärung ausgeschlossen hatte. Gleichsam lehrbuchartig werden alle relevanten Gesichtspunkte in dieser lesenswerten Entscheidung angesprochen.
Vergabe: Ungewöhlich niedriges Angebot kann ausgeschlossen werden
Nach Paragrafen 16d [EU] Absatz 1 VOB/A, 60 VgV muss/darf ein Angebot mit einem ungewöhnlich niedrigen Preis ausgeschlossen werden. Damit soll verhindert werden, dass der Auftrag auf ein Angebot erfolgt (erfolgen muss), dessen niedriger Preis von vorneherein erwarten lässt, dass der Bieter in so erhebliche Schwierigkeiten gerät, dass er den Auftrag nicht wird zu Ende bringen können oder im Zweifel seine Kapazitäten eher lukrativeren anderen Aufträgen zuwendet.
Maßgeblich ist der Gesamtpreis. Auch wenn einzelne besonders niedrig kalkulierte Positionen Anlass zu Zweifeln geben und Gegenstand der Aufklärung sein können, kann ein ungewöhnlich niedriger Preis nur angenommen werden, wenn auch der Gesamtpreis in Relation zum Wert der angebotenen Leistung auffällig niedrig ist.
Vor der Entscheidung über den Ausschluss eines Angebotes ist zwingend eine Aufklärung vorzunehmen, die es dem Bieter ermöglicht darzustellen, dass sein Angebot entgegen der Annahme des Auftraggebers trotz des niedrigen Preises auskömmlich oder zwar unauskömmlich ist, dafür aber nachvollziehbare Gründe bestehen und er die Leistung auftrags-, vertragsgerecht und gesetzeskonform erbringen wird.
Angebot zu niedrig? Aufgreifschwelle dient zur Orientierung
Die Vergaberechtsprechung geht von einer sogenannten Aufgreifschwelle aus, ab deren Erreichen der Auftraggeber regelmäßig eine Aufklärung in Betracht ziehen muss, wobei umstritten ist, ob die Schwelle bei einem Preisabstand von mehr als zehn Prozent oder erst bei mehr als 20 Prozent zum nächsten Angebot liegt. Tendenziell wird die Aufgreifschwelle eher höher gesehen. Der Auftraggeber darf bei Zweifeln hinsichtlich der Auskömmlichkeit aber auch bereits bei geringeren Abweichungen eine Aufklärung betreiben. Eine Aufklärung unterhalb der Aufgreifschwelle ist aber vergaberechtswidrig, wenn sie willkürlich, ohne nachvollziehbaren Anlass erfolgt.
Die Aufklärung muss anhand konkreter Fragestellungen erfolgen. Die bloße Frage, ob die Preise auskömmlich seien, genügt dem nicht. Der Auftraggeber muss konkrete Fragen zu bestimmten Positionen oder Titeln stellen und zugleich deutlich machen, dass er damit eine Preisprüfung im Sinne der Paragrafen 16b VOB/A, 60 VgV durchführt. Der Bieter muss erkennen können, welche Preise bezweifelt werden.
Gute Gründe: Wie die Chancen für ein niedriges Angebot steigen
Der Bieter muss seinerseits zu den Fragen konkret Stellung nehmen. Die Erklärungen des Bieters müssen in sich schlüssig und plausibel sein, sodass sie vom Auftraggeber nachvollzogen werden können. Gegebenenfalls sind geeignete Belege, etwa Auszüge aus der Urkalkulation, vorzulegen, die eine objektive Überprüfung der Angaben zulassen. Der Bieter muss Gründe angeben, die die geringe Höhe des angebotenen Preises zufriedenstellend erklären.
Der Bieter kann dies aus der Kalkulation selbst erläutern und darlegen, dass der Preis zumindest die Selbstkosten deckt, die durch den Auftrag voraussichtlich entstehen werden. Er kann auf günstige Verfahren verweisen oder etwa darauf, dass er Material aus einem früheren Auftrag „übrig hat“, das er günstig anbieten kann, statt es später kostenpflichtig entsorgen zu müssen. Er kann Synergieeffekte darlegen.
Der Bieter kann aber auch geltend machen, dass er den Auftrag unbedingt haben möchte, um Marktzutritt zu gewinnen oder eine Referenz zu bekommen, solange dies nicht in Marktverdrängungsabsicht geschieht. Schließlich kann sich der Bieter darauf berufen, dass er derzeit auftragsknapp ist und lieber einen Auftrag annimmt, bei dem er keinen Gewinn macht, aber wenigstens seine laufenden Kosten decken kann.
Auftraggeber in der Pflicht: Argumente müssen geprüft werden
Der Auftraggeber hat die Erklärung des Bieters zu bewerten. Dabei steht ihm ein von den Nachprüfungsinstanzen nur begrenzt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu. Er muss aber einen vollständig und zutreffend ermittelten Sachverhalt zugrunde legen und gegebenenfalls ergänzende Aufklärung einholen. Er darf keine sachwidrigen Erwägungen anstellen und muss willkürfrei handeln.
Der Auftraggeber muss seine Entscheidung so mit allen relevanten Informationen dokumentieren, dass sie verständlich ist. Ein mit der Sachlage des Vergabeverfahrens vertrauter Leser muss die einzelnen Schritte nachvollziehen und beurteilen können, ob die richtigen Maßstäbe abgewendet worden sind.
Der Auftraggeber muss sich – dokumentiert – mit den Antworten des Bieters im Einzelnen auseinandersetzen. Er muss auf ausreichender Tatsachengrundlage nachvollziehen, ob bei einem Unterkostenangebot (der Erlös, der dem Bieter bei Ausführung des Auftrags voraussichtlich zufließen wird, liegt unterhalb der Selbstkosten, die ihm voraussichtlich durch den öffentlichen Auftrag entstehen werden) wettbewerbskonform in der Lage sein wird, den Vertrag ordnungsgemäß durchzuführen.
