Klimapolitik 12.05.2000, 17:25 Uhr

Handel mit Treibhausgasen ist mehr als nur heiße Luft

Die weltweite Reduktion der Treibhausgase steht bislang nur auf dem Papier. Um endlich voranzukommen, empfiehlt die Deutsche Bank Research, in den Handel mit Emissionrechten einzusteigen. Umweltexperte Eric Heymann beschreibt Chancen und Risiken des Emission Trading.

Im Protokoll von Kioto, das bislang allerdings noch nicht ratifiziert ist, haben sich 1997 38 Industriestaaten dazu verpflichtet, ihre Emissionen von Treibhausgasen im Zeitraum 2008/12 um mindestens 5 % gegenüber 1990 zu reduzieren. Ziel ist es, eine gefährliche, vom Menschen verursachte Störung des Klimasystems zu verhindern.
Das Protokoll räumt dabei den Industrieländern Spielräume zum Erreichen der Reduktionsziele ein. Sogenannte Flexibilitätsmechanismen sollen dazu beitragen, die Kosten für die Erfüllung der Reduktionsziele zu senken und Wettbewerbsnachteile zu vermeiden. Beispielsweise können Industrieländer in Klimaschutzprojekte in anderen Industrie- oder in Entwicklungsländern investieren oder untereinander Emissionsrechte handeln.
Die Vorteile der Instrumente liegen klar auf der Hand. Emissionen werden dort verringert, wo es am billigsten ist: Da die Kosten der Reduktion von 1 t CO2 in Industriestaaten um ein Vielfaches höher sind als in Entwicklungsländern, würde das Kapital zur Verringerung des Schadstoffausstoßes dorthin fließen. Ferner soll die handelbare Gesamtemissionsmenge vorher festgeschrieben und nicht überschritten werden. Darüber hinaus bildet sich der Preis für Emissionsrechte über Angebot und Nachfrage, so dass die Knappheit des Gutes zum Ausdruck kommt. Das sind die Vorzüge des Emissionsrechtshandels gegenüber CO2-Steuern, freiwilligen Selbstverpflichtungen und vor allem gegenüber einer pauschalen Energieverteuerung – wie etwa bei der Ökosteuer.
Kritiker monieren, dass die Flexibilitätsinstrumente lediglich als Schlupflöcher für die Industrieländer dienen. Vor diesem Hintergrund ist auch der Streit um den Liberalisierungsgrad des Handels zu sehen. Die EU spricht sich für einen begrenzten Einsatz der Instrumente aus: Nur 50 % der Emissionsreduktionen sollen im Ausland erworben werden dürfen, die übrigen 50 % sind im Inland zu erzielen. Die USA und Russland streben dagegen einen weitgehend liberalisierten Handel an.
Jede der beiden Seiten hat gute Argumente. Die USA werden allein im Inland ihr Reduktionsziel (- 7% gegenüber 1990) nicht erfüllen können. Vielmehr ist zu erwarten, dass sie ihre Emissionen in den nächsten Jahren noch deutlich erhöhen. Um das Ziel trotzdem zu realisieren, soll die entsprechende Verringerung im Ausland erfolgen. Als Handelspartner käme beispielsweise Russland in Frage, das sich in Kioto zu einer Stabilisierung seiner Emissionen gegenüber 1990 verpflichtet hat.
In Russland ist aufgrund des Zusammenbruchs der Industrie aber allein zwischen 1990 und 1995 der Ausstoß von CO2 um mehr als 30 % zurückgegangen. Zwar dürften die Emissionen mit der wirtschaftlichen Belebung künftig wieder steigen, Russland wird sein selbstgesetztes Reduktionsziel jedoch um mindestens 10 % übererfüllen. Diese lediglich virtuell eingesparte Menge an Treibhausgasen („heiße Luft“) könnte Russland als Emissionszertifikate an die USA verkaufen, die dann diesen Kauf auf ihr Reduktionsziel anrechnen würden. Dieses Szenario findet nicht nur Zustimmung: Die EU will mit ihrer Forderung nach einem begrenzten Handel verhindern, dass sich speziell die USA von Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land freikaufen.
Auch die Frage, ob Entwicklungsländer quantitative Emissionsziele festlegen sollten, wird zur Zeit kontrovers diskutiert. Die USA drängen darauf, dass zumindest die großen Entwicklungsländer von Beginn an freiwillige Verpflichtungen eingehen, also ein CO2-Wachstumsziel konkretisieren. Die Argumentation leuchtet ein: Da zu erwarten ist, dass auf China, Indien und das restliche Asien (ohne Japan) schon im Jahr 2010 etwa ein Viertel des weltweiten CO2-Ausstoßes entfällt, ist ein klimapolitisches Ziel ohne Einbindung dieser bevölkerungsreichen und wachstumsträchtigen Länder wenig sinnvoll. Die EU hegt jedoch die Befürchtung, dass sich diese Staaten zu anspruchslose Ziele setzen. So könnte ein Entwicklungsland sich selbst ein Emissionsplus von 20 % genehmigen, obwohl es nur mit einem Wachstum von 10 % rechnet. Durch diese scheinbare Übererfüllung entstünden lediglich virtuelle Emissionsrechte, sogenannte „tropische Luft“, das Pendant zur „heißen Luft“. Diese Emissionsrechte könnten an Industrieländer verkauft werden, ohne dass es tatsächlich zu einer Reduktion der Treibhausgase kommt.
Trotz dieser Risiken und ungeklärten Fragen ist ein möglichst liberaler Handel mit Emissionsrechten ökonomisch wie ökologisch wünschenswert. Der Marktmechanismus lenkt das Kapital zur Reduzierung von Emissionen dorthin, wo die Einsparung von Treibhausgas am günstigsten ist. Und für das Weltklima ist es irrelevant, wo die Treibhausgase emittiert werden.
Auch immer mehr Unternehmen erkennen die Chancen, die aus dem Handel mit Emissionsrechten resultieren. Die Industrie kann die Kosten für die Verringerung von Treibhausgasen reduzieren und stellt sich somit finanziell besser. Banken haben die Möglichkeit, ihr Know-how bei der technischen Abwicklung des Handels einzubringen angesichts geschätzter Handelsvolumina von jährlich 60 Mrd. US-Dollar in etwa 20 Jahren winkt zudem ein lukratives Geschäft für alle Beteiligten. Die Weltbank hat kürzlich den Prototype Carbon Fund (PCF) ins Leben gerufen, der auf überraschend starkes Interesse gestoßen ist. Sechs Regierungen (Kanada, Finnland, Niederlande, Japan, Schweden und Norwegen) und 15 Unternehmen primär aus dem Strom- und Energiesektor – davon acht aus Japan – haben Anteile am PCF erworben, um damit Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern zu unterstützen. Aus Deutschland haben sich die Rheinisch-westfälischen Elektrizitätswerke und die Deutsche Bank am PCF beteiligt. Im Gegenzug erhalten die Käufer Emissionszertifikate, die nach Maßgabe des Kioto-Protokolls gehandelt werden sollen.
Von besonderer Bedeutung wird künftig sein, einen Missbrauch der Flexibilitätsinstrumente – also insbesondere des Handels mit „heißer“ oder „tropischer“ Luft – zu verhindern. Nur so ist die Glaubwürdigkeit des Systems sicher zu stellen. Dazu müssen transparente Regeln und allgemein akzeptierte Kontrollmechanismen geschaffen werden, die eine Unterscheidung zwischen tatsächlichen und damit anrechenbaren und lediglich virtuellen Emissionsreduktionen ermöglichen.
Insgesamt ist der Handel mit Emissionsrechten ein überzeugendes Konstrukt. Die Schwierigkeiten liegen in der praktischen Umsetzung und politischen Machbarkeit. Klar ist, dass es sehr schwer sein wird, eine Behörde einzurichten, die den Handel und die Emissionsreduktion kontrolliert und die Staaten zur Verantwortung zieht, die ihrer Verpflichtung nicht nachkommen. Auch die künftig unumgängliche Formulierung von individuellen und realistischen Emissionszielen durch die großen Entwicklungsländer dürfte ein kompliziertes Unterfangen werden. Nur so kann jedoch eine globale Emissionsobergrenze von Treibhausgasen definiert werden.
Angesichts der Vorzüge, die ein System handelbarer Emissionsrechte gegenüber alternativen umweltpolitischen Maßnahmen (z.B. Steuern) hat, ist es für die teilnehmenden Länder ein Gebot der Stunde, auf der nächsten Konferenz der Vertragsstaaten im November 2000 in Den Haag klein karierte politische Grabenkämpfe zu vermeiden und die nächsten Schritte zur Ratifizierung des Protokolls von Kioto zu tun. ERIC HEYMANN
Eric Heymann, Umweltexperte bei Deutsche Bank Research: „Die Politik muss dafür sorgen, dass beim Handel mit Emissionsrechten nicht nur heiße Luft gehandelt wird.“

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  • Eric Heymann

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