Investitionen 26.02.2010, 19:45 Uhr

Stromwirtschaft: Die Schattenseiten der Liberalisierung  

Die Versorgungssicherheit mit Strom steht auf einem brüchigen Fundament, sagt der Ökonom Ralf-Michael Marquardt, Professor an der FH Gelsenkirchen und Autor des folgenden Artikels. Der Grund: Mit der Liberalisierung wurde die Versorgung dem Renditekalkül unterworfen. Sollten die Laufzeiten von Kernkraftwerken verlängert werden, sei mit „nachlassender Anstrengung“ beim Bau neuer Kraftwerke zu rechnen. VDI nachrichten, Gelsenkirchen, 26. 2. 10, has

Ende letzten Jahres ließ die Deutsche Energie Agentur die Alarmglocken schrillen: Bis 2020 drohe hierzulande in der Stromversorgung ein massiver Engpass. Dem hielt das Umweltbundesamt entgegen: Diese „Stromlücke“ sei „herbeianalysiert“ worden, um einer Laufzeitverlängerung bei Kernkraftwerken und dem Neubau von Kohlekraftwerken das Feld zu bereiten.

Ungeachtet dessen gilt aber ein Befund als unstrittig: In der nächsten Dekade bedarf es massiver Investitionen, doch stehen diese Investitionsplanung und damit auch die Versorgungssicherheit auf einem ungewohnt fragilen Fundament.

Ursache dafür ist die Liberalisierung der Elektrizitätswirtschaft. Sie führte ab 1995 in Deutschland zu einem Paradigmenwechsel. Bis dahin wurde die Versorgung mit dem Basisgut Strom über staatlich kontrollierte Gebietsmonopole ausgesteuert. Seitdem wird sie dem Markt anvertraut. Ziel war es erstens, den Wettbewerb zum Leben zu erwecken. Dadurch sollten Produktivitätspotenziale mit strompreissenkender Wirkung geborgen werden. Zugleich sollte zweitens die Versorgungssicherheit gewährleistet bleiben.

Mit Blick auf den Wettbewerb sind die Erfolge aufgrund der Ausgangsstrukturen in der Erzeugungslandschaft bislang ausgeblieben. Die ehemaligen Gebietsmonopolisten wichen dem Konkurrenzkampf aus, indem sie fusionierten und sich im großen Stile an den Stadtwerken beteiligten. Stümperhafte Fehler in der Politik, wie der ursprüngliche Verzicht auf eine Regulierungsbehörde, erleichterten dies noch. Allenfalls allmählich und sehr zaghaft deuten sich ein Aufbrechen der verkrusteten Strukturen und damit eine Belebung des Wettbewerbs an.

Nun drohen aber offenbar auch Defizite hinsichtlich der Versorgungssicherheit. Diese Defizite sind zum Großteil systembedingt. Vor der Liberalisierung wurde die Wahrung der Versorgungssicherheit per Gesetz als vorrangige Aufgabe definiert. Die Versorger konnten diesen Auftrag auch problemlos erfüllen, da Investitionen, die sich im Nachhinein als unerwartet kostspielig erwiesen, im Rahmen einer Mischkalkulation auf die zu genehmigenden Preise abgewälzt werden konnten.

Im neuen Wettbewerbsregime wird die Sicherstellung der Versorgung dem reinen privatwirtschaftlichen Renditekalkül unterworfen. Der Marktlogik zufolge würden sich abzeichnende Engpässe über die damit verbundenen Strompreissteigerungen ausreichende Investitionsanreize schaffen. In der Praxis gibt es jedoch erhebliche Hemmnisse in Form von Kalkulationsunsicherheiten, welche die Anbieter zu einer eher vorsichtigen Kapazitätsanpassung veranlassen.

Investitionen haben einen langen Vorlauf und eine hohe Bindewirkung

Zwar sind Unwägbarkeiten immer Begleiterscheinung von Investitionen. Sie treffen aber die Strombranche in besonderer Weise, denn die hier zu tätigenden Investitionen weisen eine lange Vorlauf- und Bindungswirkung auf und gehen mit hohem Kapitalaufwand einher. Zudem spielen zahlreiche technologische, politische und strategische Besonderheiten eine wichtige Rolle.

Zu den technologischen Herausforderungen zählt die Weiterentwicklung bei der CO2-Abscheidung und -Speicherung. Fraglich ist, ob und wann die Pilotprojekte so wirtschaftlich sein werden, dass Kohlekraftwerke mit dieser Technologie gebaut oder nachgerüstet werden können.

Für die Renditerechnung ist hier auch von Bedeutung, wie hoch die Preise für die CO2-Verschmutzungsrechte sein werden. Für diese Gegenrechnung fehlt aber jedwede Basis, da sich die Zertifikatepreise nicht über eine festgelegte Steuer, sondern nach Marktgesetzen und unter spekulativen Einflüssen an der Börse bestimmen. Dabei spielt dieser Aspekt nicht nur beim Zubau von Kohlekraftwerken eine Rolle. Denn die Wirtschaftlichkeit anderer CO2-sparender Technologien bestimmt sich eben auch in ihrer Kostenrelation zu Kohlekraftwerken.

Ohnehin sind erhebliche technologische Abhängigkeiten von Investitionssegmenten zu berücksichtigen. Gelingt etwa ein stärkerer Ausbau der in der Stromerzeugung stark fluktuierenden erneuerbaren Energien, bedarf es in Ergänzung eher flexibel zu regulierender Kraftwerke als „Back-up-Kapazitäten“. Kohlekraftwerke hingegen würden dann seltener im Volllastbetrieb laufen.

Hohe Kalkulationsrisiken ergeben sich überdies bei den Kosten und Folgekosten der Offshore-Windenergie, die einmal den Löwenanteil in der Versorgung über die erneuerbaren Energien ausmachen soll. Die Technologie ist alles andere als ausgereift und könnte kostenseitig noch einige Überraschungen bereithalten. Das betrifft beispielsweise sowohl die Installation unter schwierigsten Bedingungen auf hoher See als auch die Wartungsintervalle aufgrund der aggressiven Salzluft. Bei traditionellen Kraftwerken hingegen stellen die Bau- und die Brennstoffkosten sowie die Bezugsquellensicherheit ein wichtiges Unsicherheitsmoment dar.

Großen Einfluss auf die Investitionsrechnung wird des Weiteren die Entscheidung über eine Laufzeitverlängerung der Atomkraftwerke (AKW) haben. Die geplante Öffnung des Atomausstiegsgesetzes ist heftig umstritten. Selbst zwischen den zuständigen Regierungsressorts gibt es unterschiedliche Vorstellungen über die Details. Befürworter einer Laufzeitverlängerung befürchten, dass es bei einem Ausstieg aus der Atomkraft zu einer Stromlücke kommen könnte. Dabei wird aber gerade die Laufzeitverlängerung selbst zu nachlassenden Anstrengungen beim Kraftwerkszubau führen. Schließlich sind die AKW von den betreibenden „Big-4“ (E.on, RWE, EnBW und Vattenfall) abgeschrieben und ihr Betrieb ist durch die Entlastung von externen Kosten bei der Endlagerung und Gefahrenversicherung ohnehin so sehr subventioniert, dass andere Technologien kaum mithalten können.

In diesem Kontext sind zwei Gesichtspunkte besonders zu würdigen. Werden neue Betreiber durch die Laufzeitverlängerung vom Investieren abgehalten, ist die Gefahr groß, dass die stark konzentrierte Stromerzeugungslandschaft zementiert wird. Außerdem sollte diskutiert werden, ob und wenn ja, wie diejenigen Betreiber entschädigt werden, die im Glauben an den Fortbestand der Gesetzeslage jüngst investiert hatten und deren Investitionsrechnung durch die unerwartete Verlängerung der Konkurrenz durch AKW-Strom nun nicht mehr aufgehen wird.

Belastet wird der Aufbau von Erzeugungskapazitäten immer mehr durch Widerstände am geplanten Standort. Getreu dem „Sankt-Florians-Prinzip“ wünschen die Bürger zwar eine ökologisch ausgewogene und billige Versorgungssicherheit durch moderne Kraftwerke. Die Beeinträchtigungen durch die Standortwahl sollen aber möglichst andere tragen. Dies betrifft nicht nur Großkraftwerke, sondern auch Anlagen der erneuerbaren Energien.

Durch die Finanzkrise wird die Zurückhaltung bei Investitionen weiter verschärft. Während die Großkonzerne ihre Investitionen bei allem Wehklagen nach wie vor über den Kapitalmarkt und die üppigen Gewinne refinanzieren können, tun sich kleinere Versorger und Investoren gerade bei der Mittelbeschaffung für Öko-Anlagen schwer. Insbesondere die Fremdkapitalaufnahme über die Banken klemmt.

Hinzu kommen strategische Hindernisse. Die „Big-4“ haben, zumindest solange ihnen das Terrain nicht streitig gemacht wird, eher den Anreiz, Kapazitäten knapp zu halten, um über die dadurch höheren Preise mehr Gewinn einzufahren. Vorsichtiges Abwarten und ein Beobachten der Planungen der Konkurrenten sind hier eine allzu naheliegende Reaktion.

Ungeklärt ist darüber hinaus die Bereitstellungsproblematik der Spitzenlast. Solange die Engpässe an den Grenzkuppelstellen zum Ausland nicht beseitigt werden, bedarf es einer Lösung aus eigener Kraft. Hierzu müssen bei Nachfragespitzen flexibel zuschaltbare, dann aber zumeist im Betrieb teure Kraftwerke vorgehalten werden. In den seltenen Phasen ihrer Zuschaltung müssten diese nicht nur die variablen, sondern auch die Fixkosten und die Zielrendite herausholen.

Die Sicherung der Spitzenlast wird zu einer öffentlichen Aufgabe

Gerade auf diesem Grat zwischen Abgeschaltetlassen und Zuschalten gestaltet sich die Investitionsplanung aber als besonders schwierig. Dies gilt umso mehr, als bei einem solchen Kraftwerk die Gefahr besteht, dass es zu selten benötigt wird, um sich zu amortisieren. In einem rein auf die Rendite abstellenden Planungsprozess dürften diese Investitionen unterbleiben. Die Spitzenlastbereitstellung wird durch diese Konstellation zu einem „öffentlichen Gut“, für das es ohne staatliche Eingriffe kein ausreichendes privates Angebot geben wird. Entweder bietet der Staat dann durch eigene Kraftwerke die Spitzenlast an oder er interveniert in die Investitionsplanung der Unternehmen oder er etabliert „Kapazitätsmärkte“, auf denen nicht für den gelieferten, sondern den bereitgehaltenen Strom bezahlt wird.

Wie sehr diese Unsicherheiten belasten, zeigt auch die jüngste Rückzugswelle von Kraftwerkprojekten. Die meisten Hemmnisse sind systembedingt. Sofern das renditebasierte System nicht angetastet wird, ist es umso wichtiger, dass die Politik überall dort, wo es möglich ist, wenigstens für mehr planerische Klarheit sorgt. RALF-M. MARQUARDT

Von Ralf-M. Marquardt
Von Ralf-M. Marquardt

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