Recht 31.01.2003, 18:23 Uhr

EU-Kommission auf den Prüfstand!

Die EU-Kommission verfüge über eine demokratisch nicht kontrollierte Machtfülle, sie sei „ein demokratieresistenter Fremdkörper“, meint Christian Hillgruber, Professor an der Universität Bonn und Autor des folgenden Artikels.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner berühmten Maastricht-Entscheidung gefordert, „dass die demokratischen Grundlagen der Union schritthaltend mit der Integration ausgebaut werden und auch im Fortgang der Integration in den Mitgliedstaaten eine lebendige Demokratie erhalten bleibt”. Europa muss also demokratisch werden, die Mitgliedsstaaten müssen es bleiben. In dieser Duplizität liegt das demokratische Dilemma, in dem sich die Europäische Union befindet.
Soll Demokratie nicht abstrakt bleiben, bedarf es einer Personenmehrheit und -einheit, auf deren Willen politische Herrschaft rückführbar sein muss. Hier kommen zwei Legitimationssubjekte in Betracht: die Gesamtheit der Bürger der EU und die in den demokratischen Mitgliedstaaten der EU organisierten europäischen Völker, aus der Sicht der Bundesrepublik Deutschland, also das deutsche Staatsvolk.
Da die europäische Hoheitsgewalt auf dem gemeinsamen Willen der Staatsvölker der Mitgliedstaaten beruht, muss sie, soll dieser Ableitungszusammenhang gewahrt werden, folgerichtig vor allem von einem Organ ausgeübt werden, das von den mitgliedstaatlichen Regierungen beschickt wird, die ihrerseits (nationaler) demokratischer Kontrolle unterstehen – das ist der Ministerrat. Deshalb gilt es die zentrale Rolle, die dem Ministerrat bei der Ausübung der Gemeinschafts- und der Unionsgewalt zukommt, aufrechtzuerhalten.
Dagegen kann, entgegen erstem Anschein, das Europäische Parlament die demokratische Legitimation der EU nicht wirklich erhöhen. Seine Vertreter werden zwar in allgemeiner und unmittelbarer Wahl gewählt, aber das Legitimationssubjekt sind hier nicht die vereinigten europäischen Staatsvölker, sondern die Gesamtheit der Unionsbürger. Bei der Rechtsetzung in der EU schwächt die Aufwertung des Europäischen Parlaments durch Einräumung weiterer Mitentscheidungskompetenzen den Einfluss der Mitgliedstaaten, ihrer Regierungen, mittelbar auch ihrer Parlamente, denen erstere verantwortlich sind. Insofern führt die Stärkung des Europäischen Parlaments in nationalstaatlicher Perspektive zu einer Entparlamentarisierung und Entdemokratisierung.
Aber auch innereuropäisch betrachtet weist das Europäische Parlament strukturell demokratische Defizite auf: In Europa fehlt es nicht nur an einem einheitlichen Wahlrecht vielmehr führt auch die Mandatskontingentierung, durch die eine angemessene Vertretung aller Völker der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten gewährleistet werden soll, zu einer erheblichen Verletzung der Wahlrechtsgleichheit. Kleinere Länder stellen relativ mehr Abgeordnete als größere Staaten.
Unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation stellt die Kommission das größte Problem in der EU dar. Sie sorgt vor allem für die Anwendung der Gemeinschaftsverträge, dabei kommt ihr praktisch die Funktion einer Exekutive der Gemeinschaft zu. Aufgrund ihres Initiativmonopols ist sie zudem an entscheidender Stelle an der Rechtsetzung beteiligt.
Bei der Ausübung ihrer Zuständigkeiten unterliegt die Kommission jedoch keiner wirksamen demokratischen Kontrolle – weder gegenüber den Parlamenten der Mitgliedstaaten noch gegenüber dem Europäischen Parlament, weil ihre Mitglieder bei ihrer Tätigkeit volle Unabhängigkeit genießen. Als „unabhängige Verwaltung” ohne (hinreichende) parlamentarische Verantwortlichkeit für ihr Tun erweist sich die Kommission als demokratieresistenter Fremdkörper innerhalb der Organisationsstruktur der Europäischen Gemeinschaft.
So sehr ihre – zuletzt allerdings beim Stabilitätspakt sträflich vernachlässigte – Rolle als Hüter des europäischen Gemeinwohls Anerkennung verdient, so wenig rechtfertigt dies ein elitäres Korpsdenken und die eigenmächtige Inanspruchnahme einer Vernunfthoheit, die glaubt, sich nicht demokratisch legitimieren zu müssen.
Wenn daher – wie gegenwärtig im Konvent – über eine Reform der Organisationsstruktur der Europäischen Union nachgedacht wird, so ist aus demokratischer Sicht – aller Beschwörung des institutionellen Gleichgewichts zum Trotz – vor allem das Organ „Kommission” mit seiner fragwürdigen Unabhängigkeit auf den Prüfstand zu stellen. Das Ergebnis ist eindeutig: demokratisch gewogen und zu leicht befunden. Die geplante Doppelspitze, d. h. die Personalunion von Kommissions- und EU-Ratspräsident, mag das einheitliche Auftreten und die Außendarstellung der Europäischen Union verbessern den demokratischen Problemfall „Kommission“ löst sie nicht.
Das Demokratieprinzip verlangt, dass sich die Ausübung von Hoheitsgewalt auf den maßgeblichen Willen des jeweils als Legitimationssubjekt fungierenden Volkes zurückführen lässt und ihm gegenüber verantwortet wird. Auch das europäische Aufbauwerk kann nur gelingen und zur Vollendung geführt werden, wenn es auf dem soliden Fundament demokratischer Selbstbestimmung ruht.
Wenn die Europäische Union einerseits nicht selbst in ausreichendem Maß demokratische Legitimation hervorbringen kann, weil sie ihrer Eigenart als Staatenverbund Tribut zollen muss, sie andererseits – angesichts des Umfangs ihrer Zuständigkeiten – einer solchen Legitimation mehr denn je bedarf, so muss ihr das demokratische Legitimationspotenzial der Nationen zugeführt werden. Dies verlangt eine Verstärkung der Einbeziehung der nationalen Parlamente in die europäischen Entscheidungsprozesse, etwa bei Kompetenzstreitigkeiten oder bei der Anwendung des als Kompetenzausübungsschranke fungierenden Subsidiaritätsprinzips.
Ein von den souveränen Völkern Europas demokratisch gestaltetes und verantwortetes Europa wird zwar womöglich anders aussehen als die Zukunftsvision manches Berufseuropäers, der von einem sich selbst legitimierenden „Europa der Administrationen” träumt. Aber nur ein sich auf den politischen Willen der Völker stützendes Europa besitzt demokratische Legitimation ihm allein gehört die Zukunft.
CHRISTIAN HILLGRUBER

Ein Beitrag von:

  • Christian Hillgruber

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